تجزیه تهران؛ قلب شهر را از بدن جدا نکنید
استاد دانشگاه تهران معتقد است طرح تقسیم استان تهران نه تنها در حل مشکلات موثر نیست بلکه با از بین بردن وحدت مدیریت، بحران‌های جدید خواهد آفرید.
نسیم‌آنلاین: پیشنهاد تقسیم استان تهران به چند استان کوچک‌تر یکی از موضوعاتی است که برای حل شدن مسائل کشور مطرح می‌شود. از آن جایی که تصمیمات مربوط به تهران بر کل کشور اثرگذار است، باید در تصمیم‌گیری حداکثر دقت را به خرج داد. ایده‌ی تقسیم استان تهران تبعات مثبت و منفی زیادی از منظر اجتماعی، شهری، فرهنگی و اقتصادی دارد. برای بررسی این مسئله و آگاه شدن نسبت به پیشنیه و عواقب این کار با دکتر حسین ایمانی جاجرمی، دانشیار دانشکده علوم اجتماعی دانشگاه تهران گفت‌وگو کردیم.
نسیم‌آنلاین: آقای رییسی به‌دلایل مختلفی چند بار از جدا شدن و استان شدن شهرهای اطراف تهران و تبدیل شدن این مناطق به استان صحبت کرده‌اند. آیا ایده تقسیم استان‌ها در کشور برای اولین بار است که مطرح می‌شود؟ تبعات مثبت یا منفی این تقسیم، چه از لحاظ آسیب‌های اجتماعی، از نظر امنیتی، مشکلات حاشیه نشینی، مشکلات فرهنگی و امکانات شهری چه وضعیتی را پیش خواهد آورد؟
مسئله تقسیمات کشوری یک سابقه پیش از مشروطه و یک سابقه پس از مشروطه دارد. در دوران قبل از مشروطه، عمدتا بر اساس مختصات جغرافیایی و فرهنگی و زمینی، ایران به ولایت‌هایی تقسیم شده بود. ما همه این را می‌دانیم. مثلا فارس بوده، خراسان بوده، آذربایجان بوده، سیستان بوده. اینها عمدتا در واقع برای جمع آوری خراج و مالیات تقسیم شده بودند. یعنی کار مرکز این بوده که بیاید ارزش اضافی این مناطق را بگیرد و در مرکز عمدتا به دربار و هزینه‌های شاه و یک ارتش نیمه حرفه‌ای اختصاص بدهد. ولی بعد از مشروطه بحث این بود که اگر ما بخواهیم کشور را تقسیم کنیم، این تصمیم در کنار موضوع مالیات و اداره امور عمومی باید مبنای سیاسی و دموکراتیک داشته باشد. یعنی این بخش‌ها بتوانند بیایند و در اداره امور کشور دخالت کنند. مجلس ملی هم نماینده همه اینها باشد. بنابراین اگر ایالت یا ولایت وجود داشت عمدتا به سبب این بود که بتواند امکان مشارکت مردم را در تصمیم‌گیری فراهم کند و کار توسعه کشور را جلو ببرد.
اما همیشه مسایلی نسبت به حالت آرمانی تقسیم وجود دارد؛ مثلا ملاحظات سیاسی یا ملاحظات اقتصادی و اجتماعی. ما می‌دانیم مثلا آذربایجان، سه قسمت شده است: در قبل از انقلاب به دو استان آذربایجان شرقی و غربی شد و بعد از انقلاب هم استان اردبیل تشکیل شد. یا مثلا شهرستان قم را ملاحظات مذهبی و سیاسی بعد از انقلاب بدل به استان مستقل کرده است. استان خراسان را داشتیم که بعد از انقلاب به سه استان خراسان شمالی و جنوبی و رضوی تقسیم شد.
نسیم‌آنلاین: در مورد شهر تهران سابقه تقسیمات کشوری چگونه بوده است؟
خود استان تهران هم یک بار تقسیم شد. یعنی استان البرز، عمدتا از تهران جدا شد. اما یک مسئله‌ای که به نظر می‌رسد به آن چندان دقت نمی‌شود این است که تهران، یک استان معمولی نیست. چون در آنجا شما یک ابرشهر به نام تهران دارید که تمام پیرامون به واسطه تهران است که رشد کرده است. یعنی اگر اینجا تهرانی نبود نه کرج آنچنان رشد می‌کرد و همچنان یک شهرک ییلاقی باقی می‌ماند، نه اصلا جاهایی مثل اسلامشهر و غیره پدید می‌آمدند. این شهرها همه در تعامل با تهران، در رابطه‌ای که با تهران دارند وضعیت فعلی را پیدا کردند. این است که تقسیم تهران به یک، دو یا سه استان، باید همراه با ملاحظات بسیار باشد.
من ندیدم هیچ جای دنیا یک منطقه کلان شهری را بیایند تقسیم سیاسی بکنند. چون از نظر فضایی- عملکردی، اینها یکپارچه هستند و یک تقسیم کاری شده است. مثلا شهرهای اطراف تهران عمدتا حالت خوابگاه دارند. یعنی برای کسانی که دارند در تهران کار می‌کنند مسکن تامین می‌کنند. بعد الان مقدار زیادی مسایل مشترک پیدا شده است. اتفاقا ما برای همه اینها نیازمند مدیریت واحد هستیم نه اینکه بیاییم مدیریت را تجزیه کنیم. این اسمش تقسیم نیست، این اسمش تجزیه اداری سیاسی پایتخت کشور است.
نسیم‌آنلاین: برای حل کردن مشکلات یکپارچه شهر تهران چه راهکاری بجز تجزیه وجود دارد؟ آیا شورای شهر می‌تواند با برخی اصلاحات نقش موثری در بهبود وضعیت شهر داشته باشند؟ چه نهادهای دیگری توانایی حضور در تصمیم‌گیری‌ها و انجام اقدامات موثر را دارند؟
نقش نمایندگان شهرستان‌ها انگار فراموش شده است. اینها باید در امور ملی بیایند مشارکت کنند. یعنی دغدغه ملی، دغدغه کشور را باید داشته باشند. اینها قرار نیست که ییایند بروند در مجلس بنشینند منافع منطقه و محله خودشان را دنبال کنند. این کار شورای عالی استان‌ها است. یعنی از نظر قانون اساسی ما در این زمینه تقسیم کار داریم. این کار شورای عالی استان‌ها است که از نمایندگان مردم محلی تشکیل می‌شود و دقیقا هم باید بروند دنبال امور محلی با سازمان برنامه و با دولت و با مجلس هم باید تعامل‌های جدی داشته باشد. مشکل ما این است که الان شورای عالی استان‌ها مشکلاتی برای انجام وظیفه‌اش دارد یا امکان جایگاه لازم و موثر در حاکمیت را نتوانسته پیدا کند. توجه به مفاد اصول 101 و 102 قانون اساسی در این زمینه مفید است:
اصل ۱۰۱: به منظور جلوگیری از تبعیض و جلب همکاری در تهیه برنامه‌های عمرانی و رفاهی استان‌ها و نظارت بر اجرای هماهنگ آنها، شورای‌عالی استان‌ها مرکب از نمایندگان شوراهای استان‌ها تشکیل می‌شود. نحوه تشکیل و وظایف این شورا را قانون معین می‌کند.
اصل ۱۰۲: شورای عالی استان‌ها حق دارد در حدود وظایف خود طرح‌هایی تهیه و مستقیماً یا از طریق دولت به مجلس شورای اسلامی پیشنهاد کند. این طرح‌ها باید در مجلس مورد بررسی قرار گیرد.
این است که مجلس تحت الشعاع یک چنین بحث‌هایی قرار گرفته است. یعنی عمدتا مباحث رفته به سمتی که کدام منطقه، کدام شهرستان بتواند از منابع ملی بیشترین استفاده را بکند. پس مسائل مشترک ما چه می‌شود؟ مسئله کشور چه می‌شود؟ مسئله پایتخت چه می‌شود؟ بالاخره یادمان نرود درست است تهران جمعیت زیادی دارد ولی نسبت به هر جای دیگر مملکت ارزش افزوده بیشتری دارد تولید می‌کند. چیزی حدود بیشت و شش درصد تولید ناخالص داخلی ایران برای استان تهران است.
بنابراین ما باید مشکلات تهران را حل بکنیم نه به اینکه به مشکلاتش اضافه کنیم. این کار، کار مدیریت تهران را سخت می‌کند. یعنی همین الان این شهرها و روستاهایی که اطراف تهران هستند به خاطر مسئله حریم تهران هماهنگی لازم با تهران ندارند. در حالیکه همه‌شان از تهران دارند منفعت می‌برند. اگر تهران نبود اینها اینقدر ارزش اقتصادی و جایگاه پیدا نمی‌کردند. بعد به جای اینکه همکاری بکنند که مشکلات را به شکل منطقه‌ای حل بکنند، هر کس قرار باشد ساز خودش را بزند مسایل فقط پیچیده‌تر خواهد شد.
نسیم‌آنلاین: چه مسائل و مشکلاتی در صورت تقسیم شدن تهران بوجود می‌آید؟
بحث حمل و نقل، بحث زباله، بحث محیط زیست، بحث مسکن و بحث اشتغال، همه مسئله منطقه‌ای هستند. مسئله شهری یا روستایی نیست که شما بگویید من بیایم واحد سیاسی برایش درست کنم که استانداری و فرمانداری بیاید اینها را حل کند. اصلا اینها وارد بحث‌های خدماتی نمی‌شوند و در واقع شما باید مسئله کلانشهر را حل‌وفصل کنید. باید این واقعیت را وارد ادبیات سیاسی و برنامه ریزی خودمان بکنیم که ما با یک مسئله‌ای به نام کلان شهر مواجه هستیم.
نسیم‌آنلاین: وضعیت خاص کلان‌شهری تهران مستلزم رعایت چه نکاتی در مورد اجرایی کردن این طرح است؟
اداره کلانشهر در دنیا قاعده و فرمول دارد. من اصلا نمی‌خواهم از جاهای دیگر دنیا مثال بزنم. همین کشور ترکیه سال 1985 قانون شهرداری‌اش را تغییر داد و یک قانونی مختص کلان شهرها نوشت. به آنها اختیارات و منابع لازم را داد که بتوانند امور خودشان را اداره کنند.
به‌نظر می‌رسد که این پروژه و تصمیم بالاخره باید اسناد مطالعاتی داشته باشد، روی آن بحث بشود، عوارضش، پیامدهای مثبت و منفی‌اش مشخص بشود. بعد اینها باید منتشر بشود و کارشناسان، نخبگان، افکارعمومی راجع به این موضوعات فکر کنند و نظر بدهند.
به نظر من این کار اگر بدون ملاحظه انجام بشود ممکن است رشته اداره امور را از هم بگسلد. اگر هرجایی قرار باشد دنبال منافع خودش باشد یعنی مثلا اسلامشهر به دنبال منافع خودش باشد، ورامین به دنبال منافع خودش باشد. اینطور نمی‌شود. شما مسئله مشترک دارید و باید بتوانید هماهنگی با هم داشته باشید.
جالب است بگویم ما یک مصوبه هم دهه هشتاد داشتیم؛ طرح مجموعه شهری تهران. من نمی‌دانم چرا دنبال آن نرفتیم. این حاشیه‌ها مشکل دارند، کمبودهایی هم دارند ولی راهش این نیست که ما از نظر سیاسی اینها را جدا کنیم. الان اینها یک واقعیت یک پارچه‌اند هم از نظر کارکردی و هم از فضایی که به آن منطقه می‌گوییم. اصلا ما یک رشته علمی داریم به نام برنامه‌ریزی منطقه‌ای که در مورد همین مسائل صحبت می‌کند.
تهران یک شهر معمولی یا یک استان معمولی نیست. اصلا استان برای تهران بی‌معنا است. این مربوط است به بقیه مناطق کشور که ابرشهری در آنها نیست یا مربوط به گذشته است. ابرشهر باید یک‌کاسه مدیریت بشود. آنها باید مشارکت داشته باشند. تمام این شهرها و روستاها قاعدتا باید نمایندگانی داشته باشند یا شورای بزرگ تهران یا شورای کلان شهر تهران باید تاسیس شود. تفرقه سیاسی و اداری عواقب منفی خواهد داشت.
نسیم‌آنلاین: مردم ساکن اطراف تهران چه سود و زیانی را در صورت جدا شدن‌شان از تهران خواهند دید؟
اگر قرار باشد هر جایی منافع خودش را دنبال کند تکلیف چهار میلیون نفری که هر روز می‌آیند تهران کار می‌کنند، چه خواهد شد؟ اگر آنها بخواهند منافع خودشان را دنبال کنند تهران هم باید منافع خودش را دنبال کند. می‌گوید من فرصت و اشتغال را فقط به ساکنان خودم می‌دهم. یعنی فرصت شغلی هست فقط برای تهرانی‌ها باشد. هر کسی هم که وارد تهران می‌شود من باید از او عوارض بگیرم.
در طول تاریخ برنامه‌ریزی اداری کشور تلاش شده بوده که این مرزها برداشته بشود. لغو قانون عوارض دروازه شهرداری‌ها که در دهه چهل اتفاق افتاد برای این بود که تجارت، کسب و کار و رفت و آمد آسان بشود. وگرنه هر جایی برای خودش یک دروازه‌ای داشته، یک حصاری درست کرده بود و از هر آدمی، عوارض و مالیات می‌گرفت.
اینکار مسئله دولت ملی را تحت الشعاع قرار می‌دهد. بالاخره استاندار به عنوان نماینده عالی دولت در استان یک وظایف مشخصی دارد. همین الان یک نفر است و نمی‌تواند مشکلات را حل‌وفصل کند بعد که سه نفر بشوند چطور قرار است مشکلاتشان را با هم حل‌وفصل کنند؟ من نمونه‌ای سراغ ندارم. طرفداران این طرح باید نمونه بیاورند که این کار در فلان کلانشهر دنیا اتفاق افتاد و موفق بود. چیزی که تجربه شده این است که اتفاقا اینها باید وحدت مدیریت داشته باشند. تمام این اجزا تشکیل دهنده اعم از شهر و روستا باید در آن شورایی که برای اینجا برای این به اصطلاح منطقه کلان شهری می‌خواهد تصمیم گیری بکند سهم داشته باشند تا منافعشان لحاظ شود.
به هر حال بین تهران به عنوان مادر شهر و مناطق اطراف خودش بده بستان وجود دارد. از هر جهتی اگر نگاه کنیم به نفع این مناطق تمام شد. برای‌شان کار ایجاد شد، ارزش زمین‌شان را بالا برد. البته عوارض زندگی کلان شهری یا منطقه شهری هم برای‌شان وجود دارد. در مجموع آنهایی که در منطقه تهران زندگی می‌کنند از لحاظ استاندارد زندگی وضع‌شان بهتر از دیگر مناطق است. به امکاناتی که به واسطه‌ی تهران فراهم شده است دسترسی دارند.
اگر سازمان‌هایی منطقه‌ای درست بشوند در مخارج دولت صرفه‌جویی زیادی می‌شود. مثلا اگر یک سازمان حمل‌ونقل منطقه‌ای داشته باشیم که تمام این شهرها و روستاها را در قالب یک مدیریت به همدیگر وصل کنند از لحاظ اداری و بودجه‌ای صرفه‌جویی زیادی خواهیم داشت. یا مسئله زباله. مسئله زباله را ما باید به شکل منطقه‌ای حل کنیم. مسئله گورستان‌ها. اگر شما بیایید تهران را کوچک کنید فردا مسئله گورستان تهران چه خواهد شد؟ نمی‌توانید به 9 میلیون آدم بگویید که شما زمین ندارید برای اینکه مرده‌هایتان را دفن بکنید.
نسیم‌آنلاین: برخی معتقد هستند رشد قیمت حاشیه‌های تهران بدلیل قیمت بالای مسکن در تهران است و با جدا شدن از تهران قیمت مسکن هم کاهش پیدا می‌کند. وضعیت قیمت مسکن در صورت اجرا شدن این طرح چه خواهد شد؟
اولا چه کسی گفته که قیمت مسکن آنجا می‌رود پایین؟ اتفاقا هرجا که استان شده قیمت مسکن بالارفته است. به خصوص در شهر مرکز استان قیمت چند برابر شده است. یعنی تاثیر منفی روی قیمت‌ها دارد و قیمت‌ها را بالا می‌برد. چون آنها که دست‌شان در کار تجارت و ساخت و ساز است، این اتفاق را به عنوان یک فرصت تلقی می‌کنند. من هم از همین بابت نگرانم. یعنی می‌گویم در منطقه‌ای که ما الان مشکل آب داریم، مشکل فاضلاب داریم، شما بیایید ساخت و ساز را ترویج بکنید.
چه ابزار درآمدی دیگری وجود دارد؟ بعد شما دارید این مناطق را از ثروت تهران محروم می‌کنید. الان مالیاتی که می‌شود از تهران گرفت، درآمدی که دولت یا شهرداری می‌تواند از تهران داشته باشد به عنوان یک منطقه ثروتمند، اگر در قالب منطقه‌ای تعریف بشود به اینها خواهد رسید. دولت خودش الان حقوق کارکنانش را به زور می‌دهد، بودجه عمرانی چه سهمی از پرداخت ها دارد؟
من پیشنهادم این است که این موضوع به بحث عمومی گذاشته بشود. ما الان متخصصان برنامه‌ریزی منطقه‌ای داریم. متخصصان مدیریت شهری داریم. متخصصان اقتصاد محلی داریم. الان بحث آمایش سرزمین چه می‌شود؟ شورای تهران، آقای چمران باید از منافع تهران دفاع کند. من هم متوجه هستم که سهم شهرهایی که الان در استان تهران هستند آنچنان که باید لحاظ نشده است. یعنی اینها از منافع توسعه‌ای چندان برخوردار نشدند. ولی این کار از طریق جدا کردن سهم خودشان یا کشیدن مرز با تهران محقق نمی‌شود. اوضاع‌شان هم بدتر خواهد شد. ضمن اینکه مسائل جدیدی بروز می‌کند. ممکن است باعث اختلافات بشود. می‌دانید که نگران کننده است. یعنی اگر بحرانی اتفاق بیفتد به جای اینکه ما یک وحدت فرماندهی داشته باشیم، با پراکندگی فرماندهی مواجه می‌شویم.