هشت اصلاح ضروری و حداقلی در مصوبه مولدسازی
احصای دقیق قوانین موقوف‌الاجرا، الزام به شفافیت و گزارش‌دهی به مردم، تمرکز بر صندوق ثروت ملی و محدودسازی واگذاری، حذف بسترهای فساد و رانت، اصلاح دستگاه قضایی برای همه نه مصونیت قضایی برای خودی‌ها، ملاحظات غیر از حداکثرسازی ارزش، لزوم باز گذاشتن دست نهادهای ناظر و تقویت نسبی جایگاه قوه‌ی مقننه هشت عنوان کلی اصلاحات ضروری و حداقلی در مصوبه مولدسازی است.
نسیم‌آنلاین؛ سعید فضل زرندی: با گذشت یک ماه از گزارش نسیم‌آنلاین درباره مصوبه مولدسازی و موج انتقادی که پس از آن نسبت به این مصوبه شکل گرفت، حالا زمان مناسبی برای ارزیابی مسیر پیش‌آمده و تعین مسیر پیشرو برای مواجهه با آن است.
در این مدت به دلیل خارج شدن مصوبه از پستو و انتشار متن مصوبه و آیین‌نامه اجرایی آن، پای کارشناسان مختلف اقتصادی و حقوقی به بحث پیرامون آن باز شد و حالا می‌توان تصویری از نقاط سیاه و روشن و دلایل موافقت و مخالفت با این مصوبه داشت. کاری که طبیعتا باید قبل از تصویب آن انجام می‌شد اما متاسفانه در سایه‌ی پنهان‌کاری و خروج از مسیر قانون اساسی، به بعد از تصویب موکول شد. در نتیجه به جای اینکه با متنی پالایش‌شده و کم‌نقص که توسط کارشناسان مورد بحث و بررسی قرار گرفته مواجه باشیم، با متنی پراشکال مواجهیم که نیاز به اصلاحات فراوان دارد.
اما بزرگ‌ترین اشکال نه مربوط به محتوای مصوبه بلکه مربوط به شکل جلو بردن آن، یعنی دور زدن مجلس و تصویب در جلسه سران قوا است. بنابراین اعمال اصلاحات از 2 مسیر کلی قابل تصور است:
مسیر اول: لغو مصوبه سران قوا و اقدام از طریق مجلس یا همه‌پرسی
از قانون اساسی این‌طور برداشت می‌شود که با توجه به اهمیت و بزرگی مسئله مولدسازی باید تصمیم‌گیری نسبت به آن در عمومی‌ترین لایه صورت پذیرد (مصاحبه حجت‌الاسلام قنبریان با نسیم‌آنلاین درباره مولدسازی را اینجا بخوانید). بنابراین پیشنهاد می‌شود مصوبه‌ی سران لغو شده و به منظور جلب اعتماد عمومی و همراه کردن مردم با مولدسازی حقیقی و پیراسته از اشکالات، درباره به وجود آمدن یک صندوق ثروت ملی که دارایی‌های عمومی را مولد کرده و به منظور کسب درآمد برای پیشبرد امور ملی مدیریت کند همه‌پرسی صورت پذیرد. در نظر داشته باشیم که یک همه‌پرسی با موضوع اقتصادی هم جلوه مردمی نظام را تقویت می‌کند و هم می‌توان آن را به صورتی طراحی کرد که امکان سواستفاده سیاسی از آن به وجود نیاید. حالت دیگر این است که حداقل به منظور حفظ جایگاه مجلس و عدم هتک حرمت قانون اساسی، اصلاحات از مسیر مجلس پیگیری بشود. یعنی مصوبه سران لغو شده و دولت آنچه درباره مولدسازی نیاز دارد را با لحاظ اصلاحات پیشنهادی که در یک ماه گذشته توسط منتقدین مطرح شده، به صورت یک لایحه با سه فوریت تقدیم مجلس شورای اسلامی کند.
در این مسیر هم اشکالات خود مصوبه قابل رفع است، هم پشتوانه تخریب‌شده مردمی ترمیم می‌شود و هم اشکال اصلی یعنی دور زدن مجلس رفع و رجوع خواهد شد.
مسیر دوم: اصلاح مصوبه از طریق سران قوا
فارغ از اشکال اصلی که در بالا ذکر شد، محتوای مصوبه نیز با ایرادات فراوانی مواجه است. ایراداتی که در یک ماه گذشته در بیان منتقدین از زوایای مختلف بیان شده است. حتی اگر اراده‌ای در حاکمیت برای طی شدن مسیر یک به وجود نیاید، حداقل کار ممکن این است که اصلاحات پیشنهادی توسط همان نهاد تصویب‌کننده اولیه، یعنی شورای هماهنگی سران قوا، در مصوبه اعمال بشود.
در ادامه تمرکز ما بر این خواهد بود که با فرض طی شدن مسیر دوم، به بیان حداقل اصلاحات ضروری و در دسترس بپردازیم. سوال مهم این است که چه اصلاحاتی باید در مصوبه صورت پذیرد؟ اگر فرض کنیم دولت قصد یک اقدام صحیح و اصولی به نفع کشور را دارد، چه مجموعه اصلاحاتی لازم است تا از کج‌روی‌های احتمالی جلوگیری شود؟ با بررسی و تحلیل تمام انتقادات و پیشنهادات کارشناسان مخالف و موافق مصوبه در این مدت، می‌توان به هشت عنوان اصلاحات ضروری و مهم در مصوبه و آیین‌نامه اجرایی آن اشاره نمود:
1- احصای دقیق قوانین موقوف‌الاجرا: در حال حاضر هیات مولدسازی اختیار دارد هر قانونی را در هر زمان که مغایر و مزاحم تشخیص داد موقوف‌الاجرا کند. تا به امروز حتی هیچ فهرستی از این قوانین نیز اعلام نشده است. این وضعیت موجب آشفتگی و هرج و مرج و بی‌اعتباری و ابهام در نظام حقوقی کشور می‌شود. لازم است به عنوان اولین کار، قوانین و مقرراتی که قصد متوقف کردن آنها برای دو سال وجود دارد دقیقا مشخص بشوند. همچنین مشخص بشود چه تمهیدی برای کنترل آسیب‌های ناخواسته توقف این قوانین وجود دارد. می‌بایست متوقف کردن یک قانون نیز منوط به پیشنهاد آیین‌نامه جایگزین باشد، نه اینکه بدون هیچ جایگزینی ناگهان یک قانون بلااثر بشود. این موارد برای نجات کشور از به وجود آمدن یک فضای ابهام حقوقی بی‌سابقه ضروری است.
2- الزام به شفافیت و گزارش‌دهی به مردم: در هیچ کجای مصوبه و آیین‌نامه اثری از لزوم شفافیت یا گزارش به مردم وجود ندارد. هرچند در یک ماه اخیر و همزمان با بالا گرفتن اعتراضات به این مصوبه، مقامات مسئول در دولت بارها وعده شفافیت و اتاق شیشه‌ای برای مولدسازی داده‌اند، اما حرف مسئولین چه ارزشی دارد وقتی روی کاغذ چیز دیگری نوشته شده است؟ تجربه همین یک ماه نشان داده یک روز وزیر اقتصاد صحبت از شفافیت کامل می‌کند و فردای آن روز رئیس سازمان خصوصی‌سازی به آن قید و تبصره می‌زند. عدم اعلام آدرس دارایی‌های در صف واگذاری بهترین مثال برای نشان دادن توخالی و قابل تفسیر بودن این وعده است. شفافیت از سر لطف که پیچش به دست رئیس سازمان خصوصی‌سازی تنظیم شود به چه کاری می‌آید؟
از طرفی طبق مصوبه، هیات هفت‌نفره مرکز تصمیم‌گیری برای مولدسازی است. دستور کار جلسات این هیات توسط وزارت اقتصاد تنظیم می‌شود. به این معنا که وزارت اقتصاد عملا مصوباتی را پخت‌وپز و آماده می‌کند و به جلسه می‌برد. سوال اینجاست که حتی اگر فرض کنیم مصوبات این هیات محرمانه نماند و بعد از تصویب منتشر هم بشود، چه فایده‌ای خواهد داشت؟ بر فرض که کارشناسان آن تصمیم را مورد نقد و بررسی هم قرار بدهند، بعد از اینکه یک تصمیم گرفته و تصویب شده است، نقد و اعتراض به آن چه کمکی به بهبود یا جلوگیری از تصویب می‌کند؟
بنابراین باید الزام به شفافیت و مصادیق دقیق آن در متن مصوبه سران قوا مورد اشاره قرار بگیرد. از جمله مصادیق شفافیت می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: مشخصات دقیق و کامل تمام اموال مدنظر جهت مولدسازی، انتشار دستور جلسات هیات مولدسازی و پیوست‌های آن (شامل متن آیین‌نامه‌های پیشنهادی جهت تصویب، اطلاعات دارایی‌هایی محل بحث در جلسه و ....) قبل از هر جلسه، صورت جلسات و مصوبات هیات، مشخص بودن مکاتبات و تمام مراحل اجرایی پیرامون هر دارایی (از درخواست‌های مرتبط با ارزش‌افزایی تا تشخیص شیوه مولدسازی و نهایتا طرف قرارداد و متن قرارداد).
3- تمرکز بر صندوق ثروت ملی و محدودسازی واگذاری: اصل مولدسازی بر اساس تجربیات موفق کشورهای دیگر به تشکیل یک صندوق ثروت ملی (یا عناوین مشابه مثل صندوق دارایی و مستغلات) است که دارایی‌های عمومی را مدیریت کند. یعنی برای مثال آنها را اجاره بدهد نه اینکه واگذار کند (واگذاری یعنی انتقال مالکیت که خود انواع مختلفی دارد). اما در حال حاضر بر اساس مصوبه و آیین‌نامه آن جایگاه چنین صندوقی بسیار کم‌رنگ بوده و به یک معنا اساسا وجود ندارد. به نظر می‌رسد این ایده در زیر سایه تهاتر و واگذاری دارایی‌ها قرار گرفته و نهایتا نقش زینتی داشته باشد.
هر قدر ایده صندوق ثروت ملی بی اجر و قرب است، ایده واگذاری اموال و مخصوصا تهاتر دارایی با بدهی متاسفانه جایگاه بزرگی در مصوبه و آیین‌نامه و در مواضع مسئولین مرتبط دارد. نشانه ساده این مسئله آن است که در اولین تصمیم این هیات، یعنی تعیین تکلیف اموال راکد دو وزارتخانه جهاد کشاورزی و آموزش و پرورش، ما هیچ اثری از ایده صندوق ثروت ملی نمی‌بینم و هیچ حرفی از آن به میان نیامده که آیا امکان قرارگیری این اموال در صندوق وجود داشته است یا خیر؟ چرا این اموال یک ضرب و سر جمع وارد فرآیند تهاتر شده‌اند؟ تهاتر بدترین نوع واگذاری است، چرا که هم همه معضلات و اشکالات واگذاری را دارد و هم علاوه بر آن فی‌نفسه مبتنی بر مذاکره و لغو مزایده است (برای اطلاع از ایرادات ذاتی همه انواع واگذاری اموال دولتی، مصاحبه دکتر مجید شاکری با نسیم‌آنلاین را اینجا بخوانید).
بنابراین لازم است مشخصا مصوبه بر اساس تمرکز بر ایجاد این صندوق بازنویسی بشود و واگذاری اموال جز در موارد معدود و خاص ممنوع شود. در این موارد نیز هر نوع شیوه جز مزایده یا بورس کاملا از مصوبه حذف بشود. طبیعتا لازم است مصوبه جلسه سوم هیات مولدسازی برای تهاتر دارایی‌های دو وزارتخانه مزبور نیز ملغی اعلام شود.
4- حذف بسترهای فساد و رانت: هر انسان عاقلی که تجربه زیستن در ایران داشته باشد، با یک نگاه به مصوبه مولدسازی و آیین‌نامه شک می‌کند که این مصوبات اساسا به منظور چپاول اموال عمومی نوشته شده باشند. فراوانی بسترهای فساد و باز گذاشتن دست برای نیت‌های سو در این مصوبه عامل اصلی بروز این ترس است. توضیح مفصل درباره یک به یک این موارد خارج از حوصله متن بوده، بنابراین به شمردن تیتروار اصلاحات لازم در مصوبه و آیین‌نامه‌ی اجرایی برای بستن بسترهای فساد و رانت در این مصوبه اکتفا می‌کنیم:
ممنوعیت واگذاری اموال یا عقد هر نوع قرارداد با اعضای هیات مولدسازی و تمام مجریان و بستگان آنها- ممنوعیت واگذاری اموال به نهادهای عمومی- حذف امکان برون‌سپاری فرآیند اجرایی مولدسازی به اشخاص حقیقی یا نهادهای خصوصی- حذف امکان فروش اقساطی- حذف کارمزد مولدسازی – حذف یک درصد سهم رسانه‌ها- حذف امکان ارائه تخفیف به کارمندان و بازنشستگان دولتی- الزام به برگزاری مناقصه برای عقد قرارداد اجاره و بهره‌برداری و مشارکت در ساخت و امثال آنها
با اعمال این موارد در کنار مسائلی که در بندهای قبلی ذکر شد، می‌توان تا حدود زیادی از عدم امکان وقوع فساد و رانت اطمینان حاصل نمود.
5- یا حذف مصونیت، یا اصلاح دستگاه قضایی برای همه: برداشت بسیاری از مردم از اعطای مصونیت قضایی به جمع مولدسازان، سهل کردن فساد و فرار از پاسخگویی بود. این برداشت ریشه در تجربیات مردم داشته و پربیراه هم نبوده است. اما بیایید خوش‌بین باشیم و فرض کنیم هدف از "مصونیت قضایی" همانی است که متولیان مولدسازی ادعا می‌کنند، یعنی افزایش شجاعت در عمل مدیران و نترسیدن از پاپوش و پرونده‌سازی. در این صورت معنای اعطای مصونیت قضایی چیست؟ جز این است که سران نظام تایید کرده‌اند مجموعه دستگاه قضایی و ضابطین آن یک مجموعه کج‌کارکرد، پرونده‌ساز و گرفتارکننده بیگناهان است؟ سوال اینجاست: اگر چنین است، پس چرا فقط برای خودی‌ها مصونیت گرفته شده؟ پس بقیه مردم و مخصوصا فعالین رسانه‌ای و اجتماعی و سیاسی چه؟
اگر نظام چنین برداشتی از دستگاه قضایی ندارد، پس نیازی به مصونیت قضایی نیست و اگر دارد، این چه تدبیری است که صرفا خودی‌ها مصونیت بگیرند و باقی مردم به دست این دستگاه‌های کج‌کارکرد رها شوند؟ بنابراین یک دوراهی وجود دارد: یا باید با اصلاح در مصوبه مصونیت قضایی را حذف نمود، یا اگر قرار است برای مدت دو سال مولدسازان مصونیت قضایی داشته باشند باید به طور موازی در همین مدت برنامه اصلاح قوه قضاییه و ضابطین آن در بالاترین سطح در دستور کار قرار بگیرد.
6- ملاحظات غیر از حداکثرسازی ارزش: در مصوبه و آیین‌نامه مولدسازی در بخش ارزش‌افزایی تاکید شده است که باید با هر تغییر ممکن حداکثر ارزش‌افزایی در دارایی رخ بدهد. برای مثال در بند 3 ماده 10 آیین‌نامه قید شده که مراجعی مثل کمیسیون ماده 5 باید "با رویکرد تعیین بیشترین ارزش افزوده اقتصادی" پیشنهادات وزارت اقتصاد برای تغییر کاربری، تفکیک و افزایش تراکم را مورد بررسی قرار بدهد. جالب اینکه حتی اگر این مراجع با این درخواست‌ها مخالفت کنند، مراجع صدور مجوز مجبور خواهند بود متناسب با ضوابط عام آن پهنه اقدام به صدور مجوز ساخت کنند.
شاید یک مثال بهتر بتواند منظور را منتقل کند. فرض کنیم یک زمین بزرگ متعلق به دولت یا هر نهاد عمومی یا نظامی در شهری مثل تهران با کاربری اداری یا رفاهی یا آموزشی و امثال آن در یک منطقه عموما مسکونی وجود داشته و قصد مولدسازی آن باشد. وزارت اقتصاد می‌تواند درخواست تغییر کاربری به تجاری یا مسکونی داده و نیز درخواست افزایش تراکم و مثلا ساخت برج بدهد. کمیسیون ماده 5 مکلف است حداکثر ارزش افزوده را لحاظ کند و طبیعتا با این پیشنهاد موافقت کند، اما اگر حتی مخالفت هم کرد، شهرداری مجبور خواهد بود با تغییر کاربری آن زمین به مسکونی (چرا که آن پهنه به طول کلی مسکونی است) و با تراکم متداول آن منطقه موافقت کند. این مسائل مخصوصا در کلان‌شهر ها که به طور کلی دچار تراکم بالای جمعیتی و ضعف در سرانه آموزشی و فضای سبز و .... هستند بیشتر مشکل‌آفرین خواهد بود.
از طرفی مسئله امکانات رفاهی اختصاصی‌شده برای بانک‌ها و شرکت‌های دولتی و بعضی وزارتخانه‌ها نیز وجود دارد. اگر یک ملک با کاربری رفاهی دارای فضای سبز به اشتباه توسط نیروی انسانی یک بانک به صورت اختصاصی استفاده می‌شود، باید آن را با خاک یکسان کرد و جای آن برج سبز کرد تا حداکثر ارزش افزدوه حاصل شود؟ یا می‌توان استفاده از آن را از حالت اختصاصی به عمومی تغییر داد تا همه مردم بتوانند استفاده کنند؟
منظور اینکه اساس رویکرد حداکثرسازی ارزش و اینکه این مسئله تنها قید ذکر شده در مصوبه باشد محل اشکال است. ملاحظات مختلف اجتماعی، فرهنگی، معماری و شهرسازی، مخصوصا در شهرهای بزرگ وجود دارد که باید در کنار هم دیده شود، اما مصوبه و آیین‌نامه خالی از حتی یک کلمه تمهید در اینباره است.
7- لزوم باز گذاشتن دست نهادهای ناظر: شفافیت به تنهایی فایده‌ای ندارد. مردم و رسانه‌ها نه امکان بررسی دقیق هر مسئله‌ای را دارند و نه دانش کافی آن را. اتاق شیشه‌ای و نظارت 85 میلیونی یعنی نظارت هیچ کس. در چنین فضایی امکان بروز آشفتکی و رواج دروغ و شایعات نیز بالاتر می‌رود. باید در مصوبه قید شود که نهادهای نظارتی از جمله سازمان بازرسی کل کشور، کمیسیون اصل 90، دیوان محاسبات و نهادهای نظارتی تخصصی مثل شورای عالی معماری و شهرسازی و امثال آنها اجازه بررسی تمام مسائل مرتبط با مولدسازی را داشته و باید به مردم و نهاد بالادستی خود در این رابطه گزارش بدهند.
8-تقویت نسبی جایگاه قوه‌ی مقننه: هر چند اصل گذراندن این مصوبه در شورای سران و دور زدن مجلس شورای اسلامی باعث تضعیف جایگاه این نهاد شده است، اما در مسیر دوم کار مهمی برای اصلاح این مسئله نمی‌توان کرد. با این وجود چند پیشنهاد حداقلی برای تقویت جایگاه مجلس شورای اسلامی قابل ذکر است: اولا کسی که به نمایندگی از مجلس عضو هیات مولدسازی است با رای نمایندگان انتخاب شود نه نظر مستقیم رئیس مجلس. ثانیا این فرد ملزم باشد هر ماه یا هر چند ماه یک بار در جلسه علنی مجلس گزارشی از مولدسازی ارائه نماید.
نکته عجیب دیگر در آیین‌نامه اجرایی این است که برای تغییر آینن‌نامه نیازی به حضور و رای نماینده مجلس و قوه قضاییه نیست و 5 نفر عضو دولتی می‌توانند خودشان آیین‌نامه را تغییر بدهند! این مسئله نیز باید در آیین‌نامه اصلاح شود.
