خلا های قانونی نحوه تامین و نظارت مالی احزاب
تامین مالی احزاب در هاله‌ای از ابهام
خلاهای قانونی نحوه تامین و نظارت مالی احزاب یکی از عوامل کم‌تحرک بودن احزاب سیاسی در میدان با وجود تکثر آنها روی کاغذ است
نسیم‌آنلاین؛ علیرضا بهرامی: حیات و یا انحلال هر حزبی رابطه مستحکمی با نحوه تامین مالی آن حزب دارد. به طوری که برخی محققان خلا احزاب در سیستم انتخابات کشورمان را به نبود منابع مالی پایدار و مستقل ربط می‌دهند. در نیمه دوم قرن بیستم با بالا گرفتن بحث در مورد تامین مالی احزاب، قانون‌نویسان به شرح و بسط قوانین مفصلی در ارتباط با نحوه تامین مالی و شیوه نظارت بر آن پرداختند. ولی در کشور ما شرایط به گونه‌ای دیگر رقم خورد و در دو قانون مصوب سال 60 و سال 95 مسئله تامین مالی فقط دو ماده را به خود اختصاص داد. در ادامه سعی می‌کنیم با ارائه قوانین موجود در این زمینه و پیامدهای آن به خلاهای قانونی در این حوزه بپردازیم.
به طور کلی تامین مالی احزاب از سه طریق صورت میگیرد: حق عضویت اعضا، کمک صاحبان صنایع، بانک‌ها، تجار و ثرتمندانی از این قبیل و یارانه‌های دولتی. حق عضویت از کلاسیک‌ترین شیوه های تامین مالی احزاب است. در سال‌های اخیر این شیوه با چالش‌های فراوانی مواجه شده است و به شدت سهم آن در تامین مالی احزاب کاهش یافته است. شیوه دوم از خطرناک‌ترین شیوه‌های تامین مالی است. چون می‌تواند موجب انحصار قدرت و نفوذ صاحبان ثروت بر مناسب عمومی بشود و دولت‌ها صرفا منافع این افراد را دنبال بکنند.
راه سوم برای نخستین بار در آلمان در نیمه دوم قرن 20 ام مطرح شد. برای جلوگیری از نفوذ و لابی صاحبان ثروت و پاگرفتن احزاب کوچک‌تر از ایده یارانه دولتی به احزاب در اروپا استقبال شد. قوانین احزاب در کشورهای اروپایی بیشتر به چگونگی تخصیص و نظارت بر آن می‌پردازند. در قانون کشور ما نیز هر سه طریق به رسمیت شناخته شده‌اند. در ادامه به جزئیات این قوانین می‌پردازیم.
سال 95 با تصویب قانون جدید احزاب، در ماده 16 آن منابع مالی احزاب را منحصر به چهار منبع میکند. این چهار منبع شامل حق عضویت اعضا، کمکها و هدایای نقدی و غیرنقدی اشخاص حقیقی و حقوقی ایرانی، وجوه حاصل از فعالیت‌های قانونی انجام شده در چهارچوب موضوع فعالیت، اهداف، اساسنامه و کمکها و یارانه‌های دولتی می‌شود.
این ماده دو تبصره دارد که تبصره اول آن دولت را موظف میکند برای تامین مالی احزاب هر ساله در ردیف بودجه خود مبلغی را اختصاص دهد. تبصره دوم هم احزاب را از استفاده از منابع و امکانات دولتی منع میکند و مجازات‌هایی نیز برای این موضوع در نظر میگیرد که مفصلا در ماده 19 این قانون آمده است.
ماده 16:
منبع درآمدی احزاب عبارت اند از:
1- حق عضویت اعضا
2- کمکها و هدایای نقدی و غیر نقدی اشخاص حقیقی و حقوقی
3- وجوه حاصل از فعالیت‌های انجام شده در چهارچوب موضوع فعالیت، اهداف و اساسنامه
4- کمکها و یارانه‌های دولتی
تبصره1: دولت در راستای کمک به احزاب هر ساله ردیف بودجه‌ای را در بودجه سالانه پیش‌بینی می‌نماید.
تبصره2: هر گونه استفاده احزاب از منابع و امکانات دولتی دستگاه‌های اجزائی موضوع ماده (5) قانون مدیریت خدمات کشوری توسط احزاب موجب اعمال بندهای ماده (19) این قانون می‌شود.
ماده 17 این قانون نیز مسئولیت چگونگی توزیع یارانه احزاب را بر عهده کمیسیون ماده 10 که در همین قانون پیش‌بینی شده است می‌گذارد. همچنین در تبصره آن احزاب را موظف کرده گزارش مالی خود را به کمیسیون ماده 10، هر ساله تحویل دهند و دریافت مجدد یارانه را منوط به ارائه گزارش مالی و تائیدیه آن توسط کمیسیون کرده است.
ماده 17:
اختصاص اعتبارات کمک به احزاب موضوع ماده (16) این قانون بر اساس دستورالعمل کمیسیون احزاب بوده و نظارت بر حسن انجام آن نیز بر عهده کمیسیون فوق می‌باشد.
تبصره: کلیه احزاب مشمول دریافت کمک موظفند وجوه دریافتی را در جهت اهداف و برنامه های حزب به کار برده و در پایان سال مالی گزارش آن را به کمیسیون احزاب ارسال کنند. دریافت مجدد یارانه منوط به ارائه گزارش مالی و تائید آن توسط کمیسیون احزاب می‌باشد.
این قانون جزئیات بیشتری راجع به نحوه تامین مالی احزاب به ما نمی‌دهد و مسائل جزئی‌تری که ممکن است احزاب با آن درگیر شوند را به آئین نامه‌ها واگذار کرده است. مسائلی مثل چگونگی تخصیص بودجه دولت به احزاب، سقف کمک اشخاص حقیقی و حقوقی به احزاب، نحوه شفافیت مالی احزاب و مسائلی از این دست. آئین نامه چگونگی تامین مالی احزاب از طریق یارانه‌های دولتی قرار بود توسط کمیسیون ماده 10 همین قانون تصویب شود.
آخرین بار خرداد سال 97 رئیس کمیسیون ماده 10 که در همین قانون برای نظارت و صدور مجوز برای احزاب پیش بینی شده بود، اعلام داشت (اینجا) که آئین نامه‌ای با 10 ماده و 12 تبصره در حال آماده شدن در ارتباط با این موضوع است. شهریور همان سال خبری (اینجا) از یکی از اعضای کمیسیون ماده 10 که از طرف قوه مقننه در این کمیسیون حضور داشت، منتشر شد که گزارشی از چگونگی تخصیص بودجه 2 میلیارد تومانی به احزاب می‌دهد. این نماینده مجلس اشاره میکند که این یارانه صرفا به احزابی که توانسته‌اند خود را با قانون موجود تطبیق دهند تعلق میگیرد.به جز این دو خبر، جزئیات بیشتری از این مسئله نمی‌دانیم. بعد از آن نیز خبری مبنی بر تصویب این آئین نامه منتشر نشده است.
آخرین آئین نامه مربوط به این موضوع در سال 80 و در نسبت قانون مصوب سال 60 نوشته شده است و جزئیات چندانی از نحوه تخصیص یارانه دولتی به احزاب در آن وجود ندارد. این آئین نامه نظارت بر تخصیص یارانه را بر عهده خانه احزاب و کمیسیون ماده 10 گذاشته است. البته این قانون کمی فراتر می‌رود و فرمولی را برای پرداخت یارانه پیشنهاد می‌دهد: مجموع امتیازات همه احزاب ضربدر امتیاز حزب تقسیم بر مجموعه بودجه یارانه احزاب. این امتیاز حزب را وزارت کشور تعیین میکند و قانون مشخص نکرده است بر چه ملاک و معیاری. در هر صورت این آئین نامه نیز مربوط به قانون قبلی است و فعلا مشخص نیست که چگونه یارانه دولتی بین احزاب توزیع می‌گردد.
اما در مورد شفافیت مالی احزاب؛ در ماده 11 قانون احزاب یکی از وظایف کمیسیون ماده 10 احزاب را بررسی گزارش‌های مالی احزاب دانسته است. همچنین در این قانون احزاب را موظف کرده است که گزارش‌های مالی خود را به کمیسیون ماده 10 ارائه دهند و در صورت عدم ارائه مجازاتی را برای احزاب مد نظر قرار داده است. ولی در هیچ جای این قانون اشاره‌ای به اعلام عمومی هزینه‌های احزاب نشده است. هزینه‌های هر حزب سیاسی فقط به کمیسیون ماده 10 اعلام می‌شوند. این عدم شفافیت عمومی یکی از نقص‌های قانون احزاب است که مانع نهادینه شدن احزاب در میان مردم می‌شود.
البته باید اشاره کرد که در قانون شفافیت و نظارت بر تأمین مالی فعالیت‌های انتخاباتی در انتخابات مجلس شورای اسلامی که در بهمن ماه سال 98 تصویب شده است، احزاب نیز باید گزارش کمک هزینه‌هایی که به هر نامزد کرده‌اند را به سامانه مالی انتخابات در وزارت کشور بدهند ولی در این قانون نیز تاکیدی بر اعلام عمومی این هزینه‌ها در روزنامه‌ها و سایت‌های خبری رسمی کشور نشده است.
با توجه به این مسائل راجع به تامین مالی احزاب به بررسی تصویر کلی از احزاب در کشور می‌پردازیم. قانون احزاب مصوب سال 60 منجر به تشکیل 240 حزب سیاسی شده بود. بعد از اصلاحات صورت گرفته در قانون سال 95 تعداد احزاب در سال 98 با اعلام وزارت کشور 82 حزب با گستره فعالیت ملی و 34 حزب با گستره فعالیت استانی اعلام شده‌اند. (اینجا) آماری که تعداد احزاب سیاسی در ایران را بیشتر از هر کشوری نشان می‌دهد. ضمن اینکه باید اشاره کرد وجود احزاب استانی از ابتکارات قانون سال 95 است و در هیچ کشور دیگری این امر سابقه ندارد.
آماری در این زمینه وجود ندارد که این احزاب چقدر در میان مردم نهادینه شده‌اند و هر کدام از آن ها چند نفر عضو دارند و چقدر حق عضویت پرداخت میکنند و چقدر در انتخابات، حزبی رفتار میکنند. ولی با ارجاع به نظر صاحب نظران علوم سیاسی و بررسی میدانی از فضای سیاسی کشور می‌توان فهمید که این احزاب ارتباط چندانی با مردم ندارند و عموما از شورای مرکزی خود فراتر نمی‌روند.
به عبارت دیگر ما با نوعی تورم کمی احزاب در کشور مواجهیم. چیزی که به ندرت در کشورهای دیگر دیده می‌شود. تکثر احزاب سیاسی همیشه امری مثبت تلقی می‌شود ولی به شرطی که این تکثر واقعی باشد. احزاب تفاوت مرام نامه‌ای معناداری با هم داشته باشند و ارتباط مستحکمی با مردم داشته باشند. اما در شرایطی که این احزاب تفاوت چندانی از لحاظ مرامنامه با یکدیگر ندارند و صرفا یک حزب اند که با جایگشتی از چندین اسم پدید آمده‌اند. از طرف دیگر در میان مردم هم نهادینه نیستند و نمی‌توان گفت که مردم به لیست احزاب و مرامنامه آنها نگاه میکنند و بر اساس آن رای می‌دهند.
عدم تورم احزاب موجب می‌شود که هم مردم دچار سردرگمی در ارتباط با احزاب نشوند و این احزاب در میان مردم نیز نهادینه شوند، هم اینکه تخصیص یارانه به احزابی تعلق بگیرد که واقعا در حال فعالیت سیاسی در بین مردم هستند و وجود آن ها صرفا روی کاغذ نیست.
با توجه به خلاهای قانونی که گفته شد به نظر می‌رسد تصویب قانون مستقل در ارتباط با تامین مالی احزاب و یا اصلاح قانون احزاب و پرداخت مفصل به این موضوع ضروری است. همانطور که اشاره شد قانون احزاب اکثر کشورها بیشتر به موضوع تامین مالی آن ها می‌پردازند و سایر مسائل در قانون ثانوی است. در صورتی که در قانون احزاب کشور ما فقط یک ماده به این موضوع اختصاص یافته است و جزئیات بیشتر در این ارتباط مسکوت مانده است.
از جمله مواردی که می‌توان به قانون اضافه کرد شفافیت مالی احزاب در مورد هزینه‌های انتخاباتی و هزینه‌های سالیانه احزاب و انتشار آنها در روزنامه‌های رسمی و همچنین پیش‌بینی سازوکارهای دقیق تامین مالی احزاب از طریق یارانه‌های دولتی به صورتی که هم بودجه عموم مردم هدر نرود هم اینکه عدالت میان احزاب رعایت گردد.
شفافیت فعالیت مالی احزاب موجب می‌شود که آسیب‌شناسی دقیق‌تری نسبت به احزاب شکل بگیرد. به این معنا که اگر کمبودی در زمینه تامین مالی وجود دارد مردم متوجه آن بشوند و یا اگر افراد خاصی برای نفوذ و لابی در قدرت به احزاب کمک میکنند سازوکارهایی برای جلوگیری از آن پیش‌بینی شود. این سازوکارها را وقتی می‌توان کشف کرد که شفافیت مالی وجود داشته باشد. در غیر این صورت هرگونه اظهار نظر در مورد احزاب دست و پا زدن در تاریکی است.
