آسیبشناسی برنامه‌نویسی در ایران
آسیبشناسی هدف‌گذاری، شیوه برنامه‌ریزی، فرآیند تصویب و اجرای برنامه‌های توسعه به واسطه‌ی نزدیک شدن به زمان ارائه برنامه هفتم توسعه و شروع فرآیند تصویب آن
نسیم‌آنلاین؛ امیرحسین سیدرحیم‌زاده: برنامه‌ریزی توسعه و پیشرفت در ایران سابقه‌ای 70 ساله دارد. اولین برنامه عمرانی در کشور توسط شرکتی آمریکایی با نام «موریسن نودسن» در سال 1327 و به صورت هفت ساله تدوین گشت. تمرکز اصلی برنامه اول بر روی گسترش زیرساخت‌ها و فعالیت‌های عمرانی بود؛ همانطور که در برنامه هفت ساله دوم نیز که در سال 1334 نگاشته شد، شاهد وجود برنامه‌ای مشخص برای پروژه‌های عمرانی کشور بودیم.
برنامه سوم عمرانی کشور که از سال 1341 به اجرا درآمد، به نوعی اولین برنامه توسعه جامع در کشور بود. برنامه‌ای که اینبار برای بازه‌ای 5ساله تهیه شده‌بود. برنامه چهارم عمرانی کشور در سال 1346 توسط مجلس وقت به تصویب رسید. مهم‌ترین نکته در این برنامه که اثر مستقیمی بر تمام برنامه‌های بعدی خود داشت، تصویب قانون برنامه و بودجه بود؛ قانونی که مبنای برنامه‌ریزی در برنامه‌های توسعه بعدی شد.
برنامه پنجم عمرانی با هدف توزیع عادلانه‌تر ثروت از سال 1351 به دستور کار درآمد؛ اما با بالا رفتن قیمت نفت در بازارهای جهانی، تعارضات عدیده‌ای بین خواسته‌های سیاسی و برنامه عمرانی بوجود آمد و همین باعث ناکامی در اجرای برنامه شد. برنامه ششم توسعه نیز که در سال 1356 به تصویب رسیده‌بود، با پیروزی انقلاب اسلامی متوقف ماند و به اجرا در نیامد. پس از پیروزی انقلاب اسلامی و التهابات روزهای ابتدایی انقلاب و پس از آن، تحمیل شدن جنگی هشت ساله به کشور، فرایند برنامه‌ریزی در کشور را معلق کرد. اما پس از اتمام جنگ و از سال 1368 تا به امروز، سازمان برنامه و بودجه بطور 5 ساله برنامه‌های جامعی تحت عنوان «برنامه توسعه» تدوین کرده‌است. در طی این سال‌ها برنامه ریزی و رسیدن به اهداف آن با فراز و نشیب‌های فراوانی روبه‌رو بوده و همواره بر روی یک ریل ثابت حرکت نکرده‌است.
تهیه برنامه‌های توسعه پس از انقلاب اسلامی در دوره‌های مختلف متفاوت بوده‌است، اما بطور کلی این برنامه‌ها توسط سازمان برنامه و بودجه و دولت تهیه شده و به مجلس ارائه می‌شود. سپس مجلس شورای اسلامی با بررسی لوایح این برنامه، آن را مورد بررسی قرار داده و در مواردی تغییراتی در برنامه اعمال می‌کند و پس از تصویب آن، این برنامه را تسلیم شورای نگهبان می‌کند تا پس از تایید شورای نگهبان، لوایح و تبصره‌های موجود در برنامه عملا به اجرا دربیایند. این برنامه‌ها بر اساس سیاست‌های کلی نظام که توسط رهبر انقلاب تعیین می‌شوند به رشته تحریر در می‌آیند.
آسیب شناسی برنامه‌های توسعه بطور کلی در چند حوزه باید صورت بپذیرد. باید هدف‌گذاری برنامه‌های توسعه مورد بررسی قرار گیرد، در ادامه باید راجع به نظام برنامه‌ریزی در برنامه‌های توسعه تحقیق و بررسی صورت بگیرد، همچنین فرآیند تصویب برنامه‌ها را مورد مطالعه قرار داد. سپس باید به چالش‌هایی که در اجرا و نظارت بر برنامه وجود دارد فکر کرد. در آخر نیز باید به شیوه ارزیابی برنامه پرداخت و دید که ارزیابی موفقیت و عدم موفقیت برنامه‌ها و همچنین آسیبشناسی آنها به چه صورت انجام می‌شود.
هدف‌گذاری‌های کلی و ناهماهنگ
چند اشکال مهم در هدف‌گذاری‌های برنامه‌های توسعه وجود دارد که موجب انحراف برنامه و به ثمر ننشستن و غیرواقعی شدن آن می‌شوند.
1- عدم هماهنگی بین سیاست‌های ذیل یک برنامه‌ی توسعه. برنامه‌های توسعه به دلیل جامع بودن‌شان، شامل سیاست‌های متعددی هستند که در برخی از مواقع، سیاست‌های ابلاغی در یک بخش با سیاست‌های ابلاغی در بخش دیگر تعارض دارد و موجب بروز ناهماهنگی در کلیت برنامه می‌شود. اشکالی که باعث می‌شود دستگاه‌ها به حرکتی منسجم در طول دوران اجرای برنامه درنیایند.
2- شعارنویسی به جای برنامه‌نویسی. هدف‌گذاری همچنین هدف‌گذاری آرمانی و دور از دسترس و اهداف کلی و ناملموس برنامه‌ها، اعتبار برنامه‌ها را خدشه‌دار می‌کند. بطور مثال اصلاح الگوی مصرف یکی از سیاست‌های کلی نظام و ابلاغی مقام معظم رهبری است که در برنامه‌های توسعه به آن اشاره شده‌است؛ اما به دلیل کلی‌گویی و نبود معیار دقیقی برای محاسبه الگوی مصرف ایده‌آل، این هدف در برنامه‌های توسعه عملیاتی نیست و تبدیل به یک گزاره کلی شده‌است و هیچ مسیری برای نیل به الگوی مصرفی اصولی در این برنامه‌ها وجود ندارد.
3- برنامه نویسی برای دولت بعد. اهدافی که در برنامه‌های توسعه ذکر می‌شوند، باید با طرز تفکر دولت و مجلس منتخب تطابق داشته‌باشد. در غیر این صورت شاهد تعارض بین خواست دستگاه‌ها و هدف‌گذاری برنامه خواهیم بود که بعضا موجب کشمکش بین دولت و مجلس می‌شود. به‌طور مثال بخشی از اهداف برنامه‌ها معطوف به این است که یک دولت رفاه بر سر کار باشد تا بتواند در حوزه‌های آموزش و سلامت مطابق با برنامه‌های پیشنهاد پیش برود؛ اما اگر چنین دولتی روی کار نباشد، رسیدن به این اهداف دور از دسترس است. البته این اشکالی است که به علت ماهیت 5 ساله برنامه‌ها و دوام 4 ساله دولت‌ها و مجلس‌ها با آن دست به گریبان هستیم. در تهیه برنامه هفتم توسعه که آن را پیش‌رو داریم اما، این اشکال کمتر به چشم می‌خورد و تدوین کننده برنامه تا 4 سال وظیفه اجرای آن را خواهد داشت.
4- گسست بین سیاست‌های کلی و برنامه‌ی توسعه. نکته قابل تامل در تدوین این برنامه‌ها، گسست مابین سیاست‌های کلی ابلاغ شده توسط مقام معظم رهبری و آنچه در برنامه‌ها توسط برنامه‌نویسان به رشته تحریر درمی‌آید است؛ بدین شکل که نگارندگان برنامه با توجه به الزامات اجرایی برنامه و مقادیر کمّی که برنامه از آنها طلب می‌کند، سیاست‌های کلی ابلاغی را نادیده می‌گیرند.
نظام بی‌نظم برنامه‌ریزی
نظام برنامه‌ریزی برنامه‌های توسعه از اشکالات مهمی برخوردار است.
1- نداشتن ایده‌ی توسعه. مهم‌ترین اشکالی که شاید بتوان به اساس برنامه‌ریزی در ایران گرفت، نبود راهبرد بلندمدت و همچنین عدم وجود آینده‌پژوهی در تدوین سیاست‌های نگاشته‌شده است. با توجه به شرایط کشور و وابسته بودن اقتصاد ایران به منابع نفتی، فقدان دید بلند مدت به مسئله میزان تولید و امکان فروش آن در سال‌های مختلف برای تامین منابع مورد نیاز طرح‌ها و برنامه‌ها، خود باعث بروز شکست و حتی برعکس شدن برنامه‌ها در اجرا می‌شود. و این مشکل، به دلیل نبود ساختاری در نظام برنامه‌ریزی برای آینده‌پژوهی است. این اشکال در بلند مدت، فقدان یک ایده ثابت در حوزه توسعه را به دست ما می‌دهد.
به عنوان نمونه می‌توان به سیاست‌های جمعیتی کشور نگاه انداخت؛ جایی که چرخش‌های تندی در همین 30 سال گذشته رخ داده است و مدیریت کشور را نیز مختل نموده است. برکسی اهمیت و تاثیر مسئله جمعیت و نرخ رشد جمعیت در توسعه کشور پپوشیده نیست؛ اما دیدگاه‌های متفاوت باعث شده که ما در طی 30 سال، دو سیاست کاملا متفاوت را در قبال این مسئله پیش بگیریم که نشان دهنده عدم دید درست نسبت به آینده در فرآیند برنامه‌ریزی‌های قبلی و همچنین عدم پاسخ به این سوال است که آیا نرخ بالای رشد جمعیت از ملاک‌های توسعه است یا خیر؟
2- مشخص نبودن عمق، گستره و جامعیت سیاست‌ها. مشخص نبودن این موارد و نگرش‌های بخشی/منطقهای خود نظارت پذیری برنامه‌ها در بلندمدت را با مشکل مواجه می‌کند. وجود و ثبات ویژگی‌های مذکور در نظام برنامه‌ریزی الزام‌آوری قانونی مشخصی را برای تمامی سیاست‌ها به دنبال خواهد داشت و اجازه انحراف برنامه‌ها و سرپیچی از آنها در اجرا را نخواهد داد.
3- عدم استفاده از ظرفیت نخبگانی کشور در برنامه‌ریزی. یکی از نکاتی که باید بطور حتم پیگیری شود، اهتمام در امر برنامه‌ریزی است. در این خصوص، استفاده از پژوهشکده‌ها و اندیشکده‌های مختلف و همچنین اتصال دادن گروه‌های مختلف دانشگاهی و حتی اصناف به فرایند برنامه‌ریزی، کمک شایانی به جامعیت و اجرایی بودن برنامه‌ها خواهد کرد. اما در حال حاضر، دست معاونت برنامه‌ریزی رئیس جمهور از این جمع بزرگ صاحب‌نظران خالی است و همین مسئله باعث نبود دقت کافی و جامعیت در سیاست‌ها شده است.
4- درک جامع از مسائل و مشکلات کشور. آخرین مورد در این بخش که باید به آن اساره کرد، نیاز برنامه‌ریزی به تحقیقات مستمر و جامع در طول اجرای برنامه‌ها است. نیاز است که قبل از ابلاغ سیاست‌های کلی توسط رهبر معظم انقلاب، پیش‌نویسی از مشکلات و مسائل کلان مملکت توسط متخصصین و پژوهشگران تهیه شود و آن سیاست‌های کلی بر اساس مشکلات و مسائل کلان شناسایی شده ابلاغ شوند. بطور مثال وقتی از 600 دشت کشور، 400 دشت به مرز تنش آبی رسیده‌اند، نظام برنامه‌ریزی باید به‌گونه‌ای باشد که قبل از ابلاغ سیاست‌های کلی توسط مقام معظم رهبری، این مسئله مهم در کنار فهرستی از مشکلات و مسائل کشور به ایشان ارائه شود تا سیاست‌های کلی بر اساس آنها تعیین شوند؛ نه بر اساس برخی گزارشات پراکنده از نهادهای مختلف. این موضوع به این جهت مهم است که به تمام نظام برنامه‌ریزی ما و اهداف مستتر در تمامی لوایح برنامه جهت می‌دهد. اگر بنا باشد سیاست‌های کلی بر مبنای گزارشات دقیق و تخصصی از چالش‌های کشور در تمامای حوزه‌ها نباشد، نمی‌توان انتظار این را داشت که سیاست‌های کلی و همچنین برنامه‌های توسعه، آینده بهتری را برای کشور رقم بزنند.
فرآیند تصویب برنامه‌ها
فرآیند تصویب برنامه نیز جایی است که در آن اشکالات عدیده‌ای متوجه برنامه می‌شود. نبود حزب‌های ملی و انتخاب نمایندگان استانی، این مشکل را بوجود آورده که هر نماینده‌ای تلاش می‌کند تا اعتبار تخصیص داده‌شده به استان خودش را به بالاترین حد ممکن برساند. وعده‌های انتخاباتی عجیب و غریبی که نامزدهای نمایندگی مجلس شورای اسلامی در هنگامه انتخابات به مردم حوزه رای‌گیری خود می‌دهند، نشانه واضحی از قدرت بالای یک نماینده مجلس و همچنین تعارض منفعت‌های منطقهای و کشوری دارد. همچنین مشخص نبودن حدود اختیارات مجلس در ورود و اصلاح برنامه موجب شده تا در برخی از موارد، مجلس به ریزترین مسائل اشاره‌شده در برنامه ورود پیدا کند و عملا در اجرای طرح دخالت کند. فی‌المثل می‌توان به برنامه ششم توسعه اشاره کرد. جایی که لایحه‌ی ارائه شده توسط دولت شامل 50 محور بود، اما مجلس در جریان رسیدگی به لایحه، قصد اضافه کردن 70 محور جدید به این سند را داشت.
بی‌حساب و کتاب بودن نظارت
چیزی که می‌توانست جلوی انحراف برنامه‌ها را در این سال‌ها بگیرد، وجود برنامه‌های نظارتی و ارزشیابی دقیق و اصولی بوده و هست. چیزی که فقدان آن در کمرنگ بودن اثر برنامه‌ها بی‌تاثیر نیست. یکی از دلایل مهم نبود نظارتی دقیق و ارزشیابی مستمر بر برنامه‌ها، گسست بین بودجه‌ریزی کشور و برنامه‌های توسعه است؛ بطوری که دولت به عنوان سیستم اجرائی کشور خود را مشغول به تامین بودجه برای پروژه‌های عمرانی می‌داند و چون برنامه بودجه توسط دولت و مجلس بصورت دوطرفه به اجرا در می‌آید، پیگیری اجرای طرح‌های برنامه توسعه توسط قوه مجریه و مقننه جدی گرفته نمی‌شوند. سازمان برنامه و بودجه کشور، متولی اصلی نظارت بر اجرای برنامه‌های تعریف شده در طرح‌های توسعه است. در کنار این نهاد، نهادهای نظارتی دیگری مانند دیوان محاسبات، وزارت اقتصاد، مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام و... نیز در فرایند بررسی و نظارت بر اجرای برنامه دخیل هستند. منتها چارچوب‌مند نبودن نظارت بر برنامه و پایش مستمر و اصولی آن توسط ارگان‌های نظارتی مختلف، خود عامل مهمی برای ضعف در پیگیری اجرای برنامه‌ها شده است.
چنین آسیب‌هایی در مسیر اجرای درست برنامه‌های توسعه باعث شده‌است که برنامه‌ها به ثمر ننشینند و کشور به اهدافی که مدنظرش است نرسد. حال باید دید برای برنامه هفتم توسعه که پس از گذشت مهلت قانونی تحویل لایحه آن به مجلس توسط دولت همچنان در مسیر طراحی است، چه تمهیداتی در نظر گرفته خواهد شد تا مانند سایر برنامه‌ها دچار انحراف نشود.
