نشست ارزیابی نظام برنامه‌ریزی و بودجه‌ریزی در جمهوری اسلامی
خانه اندیشه ورزان میزبان نشستی با محوریت انتخابات و نسبت انتخاب رئیس جمهور با نظام بودجه ریزی در کشور بود
نسیم‌آنلاین:
با نزدیک شدن به انتخابات دولت چهاردهم پرسش‌های خاصی از این قبیل که آیا بودجه کشور و به‌طور خاص قانون بودجه 1403 نسبت به گذشته واقع‌بینانه دیده شده است یا این‌که روال گذشته هم‌چنان تکرار شده است؟ آیا بودجه‌ریزی کشور در مسیری خاص قفل شده است؟ یا این‌که در حال‌حاضر با انبوهی از نهادها روبه‌رو هستیم که نمی‌شود نیروها را تعدیل کرد و ناگزیر به پرداخت به‌موقع حقوق‌ها هستیم؟ آیا می‌توان با انتخاب رئیس‌جمهور جدید انتظار وضعیت بهتری را داشت و یا به‌عبارتی مجال تغییر در بودجه چه‌قدر است؟ اگر هم‌اکنون بودجه‌ریزی کشور در مسیر بن‌بستی قرار گرفته است می‌توان از تجربه سال 68 و استفاده از استقراض خارجی و یا حتی داخلی بهره‌مند شد؟ کارشناسان و مدیران اسبق کشور در نشستی که خانه اندیشه ورزان میزان آن بود به پرسش‌هایی از این دست پاسخ دادند.
درآمدهای ناکافی و ناپایدار دولت، هزینه‌های ناکارآ و بعضاً ناپوشا و غیر متعارف از مشکلات نظام بودجه‌ریزی کشور
دکتر سیدحمید پورمحمدی، معاون اسبق امور اقتصادی سازمان برنامه و بودجه، درآمدهای ناکافی و ناپایدار دولت، هزینه‌های ناکارآ و بعضاً ناپوشا و غیر متعارف، وجود روابط نهادی بین قوا، میان دولت و مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام و در دولت میان دولت و سازمان برنامه بودجه و نهادهای تأمین‌کننده منابع را 3 مشکل اصلی در نظام بودجه‌ریزی کل کشور می‌داند و معتقد است از تبعات آن عملیاتی نبودن بودجه، تورم و در نتیجه مداخله سنگین دولت در بازارها برای حمایت از مردم است.
او با بیان این‌که مداخله دولت در بازارها هم نتیجه‌ای جز ایجاد رانت در پی ندارد، ادامه می‌دهد که بازار پولی، بازار ارز، محصول، انرژی و بازار کار از جمله بازارهایی است که متأثر از مداخله دولت هستند.
دکتر پورمحمدی، نداشتن غائبه مالی و شفافیت در نظام بودجه‌ریزی را 2 رکن متزلزل مشکل بودجه‌ای کشور برمی‌شمارد و می‌افزاید: کسری بودجه نتیجه این مشکلات نظام بودجه‌ریزی و مداخله دولت برای جبران تورم حاصل از آن است که برخی آشکار و برخی در قالب عملیات فرابودجه‌ای نمود می‌کند.
او، با اعتقاد به این‌که با کسری بودجه این کسری به نظام پولی کشور منتقل می‌شود، در ادامه خاطرنشان می‌کند که تأثیر این کسری بر پایه پولی به افزایش قیمت‌ها منجر می‌شود که دولت برای حمایت در بازارها مداخله می‌کند.
با تغییر رئیس‌جمهور نمی‌توان انتظار وضعیت بهتر در حوزه بودجه داشت
پورمحمدی، با اعتقاد به این‌که با تغییر رئیس‌جمهور نمی‌توان انتظار وضعیت بهتر را در حوزه بودجه داشت، در ادامه تصریح می‌کند که این وضعیت در همه دولت‌ها چنین بوده است در حالی‌که تأکید فراوانی بر اصلاحات ساختاری شد و در این‌باره بسیار کار شد ما نتیجه‌ای حاصل نشد.
او، با بیان این‌که که به‌لحاظ نهادی و صبق اصل 126 قانون اساسی مسئولیت برنامه و بودجه کشور مستقیماً بر عهده رئیس‌جمهور است، ادامه می‌دهد: اما در حقیقت چنین نیست و او وزنی در بودجه ندارد چون اصل 75 می‌گوید لایحه بودجه باید توسط مجلس رسیدگی شود و مباحثی چون کسری بودجه همگی در قوانین نهفته است دولت هیچ جا خارج از قانون امکان خرج یا ایجاد بدهی را ندارد به‌عبارت دیگر ریشه ایجاد بدهی، استقراض، و کسری بودجه دولت همان قانون است.
پورمحمدی، با بیان این‌که رئیس‌جمهور در بحث بودجه به‌شدت توسط مجلس مقید می‌شود، در ادامه خاطرنشان می‌کند که اگر هم رئیس‌جمهور مسئول تصویب نهایی بودجه بود این امکان وجود داشت که دستگاه‌های مختلف در تنظیم آن دخالت کنند پیش از فصل بودجه‌ریزی وزرات‌خانه‌ها و دستگاه‌ها با کرشناسان سازمان برنامه توافق می‌کنند اما وقتی به دست دولت می‌رسد همه وزراء نسبت به آن بودجه معترض هستند از آن‌جا لایحه بودجه به مجلس می‌رود و همه نمایندگان به‌دنبال حوزه انتخابیه، وزارت‌خانه‌ها، گروه‌های سیاسی و اجتماعی خود هستند تا حداکثر بودجه برای آن‌ها دیده شود حال آن‌که کسی به‌دنبال منبع نیست برخی هزینه‌ها در همان سال تمام می‌شود اما ماندگاری برخی سال‌ها زمان می‌برد.
او، تصریح می‌کند که افزایش حقوق کارمندان و بازنشستگان حق قانونی آنان است اما اگر برای آن منابعی دیده نشود به کسری بودجه تبدیل می‌شود پس یکی دیگر از مشکلات نظام بودجه‌ریزی کشور شفاف نبودن مسئول مستقیم آن است علت دوم نداشتن حضور جدی بخش خصوصی است و این بخش برای امرا معاش خود به دولت وصل می‌شود.
پورمحمدی، با تأکید مجدد بر این‌که رعایت نکردن الزامات قانون اساسی یا دست‌کم نداشتن برداشت مناسب از قانون و دیگری خلأ بخش خصوصی از دیگر علل کسری بودجه در کشور در ادامه می‌گوید که پس دولت همواره با کسری بودجه مواجه است و ناگزیر از استقراض از پایه پولی است که با خود تورم را به‌همراه دارد برای حمایت از مردم در برابر این تورم دست به اخلال بازار می‌زند.
پورمحمدی، با اشاره به تغییر کارکردهای سازمان‌ها و مقایسه توانمندی کارشناسان حال و گذشته را اشتباه برمی‌شمارد و می‌افزاید که برای تدوین سیاست‌ها باید از برنامه 5 ساله قبل آسیب‌شناسی شود و سپس وجوه مشترک تهیه شود هم‌اکنون سازمان برنامه و بودجه اراده‌ای برای تنظیم یک برنامه ندارد و منفعل عمل می‌کند.
او، معتقد است برنامه زمانی برنامه است که اهدافش قابل کنترل باشد و عنوان شود 5 درصد خطا و 10 درصد انحراف داشته‌ایم.
حرکت دنیا به‌سمت بودجه‌ریزی میان‌مدت کمی
پورمحمدی، با بیان این‌که هم‌اکنون دنیا بودجه‌ریزی میان‌مدت را که کمی است تعیین می‌کند برنامههای بلندمدت با صرف هزینه فراوان امکان کارکرد عقلایی را از دولت می‌گیرد از این‌رو کارکرد باید عوض و به شیوه دیگر عمل کرد.
او، عنوان می‌کند که دنیا به‌سمت نظام مالی عمومی رفته و آن‌ها را یکپارچه می‌بیند نابسامانی‌های جدی ساختاری که بنیان‌برافکن است ایجاد شده است.
دکتر حسن چنارانی، رئیس امور هماهنگی و تافیق بودجه، هم بودجه را واقعی‌ترین شکل برنامه در کشور می‌داند و در ادامه به اقتصاد سیاسی اشاره می‌کند و می‌گوید با تصویب هر قانونی در مجلس بر بار هزینه‌ای دولت اضافه می‌شود به‌عنوان مثال قانون جهش مسکن دقیقاً قانون بودجه است که باید برای اجرای آن اعتباری جابه‌جا شود به‌عبارتی در اجرای بودجه مصارف و مخارج اجتناب‌ناپذیری وجود دارد.
او 2800 همت را میزان بودجه عمومی، 3400 همت را میزان بودجه شرکتی، و 750 همت میزان بودجه هدفمندی اعلام می‌کند و می‌افزاید با 2 میلیون کارمند و 10 میلیون بازنشسته بخش عمده‌ای از بودجه کشور(حدود 90 درصد) صرف پرداخت حقوق و از جنس حقوق(بیمه، بازنشستگی) می‌شود. در عین‌حال در بخش هدفمندی یارانه‌ها اصابت حداکثری وجود دارد.
چنارانی، با بیان این‌که در کشور 60 تا 70 هزار پروژه وجود دارد که باید برای آن‌ها هم به‌نحوی اعتبار تخصیص داده شود، ادامه می‌دهد: در بودجه 1403 با وجود برخی مخالفت‌ها توانستیم از 800 پروژه ، 1000 پروژه را به‌لحاظ اولویت‌بندی برای تخصیص اعتبار کنار بگذاریم.
او با تأکید مجدد بر وجود بار مالی در برخی سیاست‌های کشور توضیح می‌دهد که در این موارد گاهی ناگزیریم چیزی را جلوتر هزینه کنیم. با این توضیحات نظام بودجه‌ریزی کشور قفل شده است که برای شفافیت امور برای کارشناسان سیستم طبقه‌بندی و کدینگی وجود دارد. در لایه‌های زیرین مباحث اقتصادی هم مردم قرار دارند.
مشکلات بودجه‌ریزی کشور ناشی ازسوءساختار بودجه
چنارانی، مباحثی چون هزینه‌های ناکارآ، غیر شفاف، منابع ناکافی و ناپایدار دولت را ناشی ازسوء ساختار بودجه در کشور می‌داند و بر اصلاحات نهادین آن تأکید می‌کند و ادامه می‌دهد ادبیات نظام بودجه‌ریزی کشور ادبیات حسابداری و حقوقی به‌جای ادبیات اقتصادی است از این‌رو ابزاری که این سیاست مالی و توسعه‌ای و بودجه‌ای را در اختیار دولت و حاکمیت قرار دهد از دست رفته و به کشمش‌های حقوقی منتج شده است.
چنارانی، هم با اعتقاد به این‌که برای جبران هزینه‌ها، باید روی تأمین مالی دولت و توسعه کار شود، ادامه می‌دهد که مجلس در سال گذشته با تغییر اندکی در آیین‌نامه داخلی برای بودجه 1403 در ابتدا سقفی حدود 2800 همت را تعیین و آن‌را پس از تائید شورای نگهبان ابلاغ کرد که سپس بخش دوم قانون بودجه ابلاغ و هزینه شود.
او، درباره استقراض داخلی با استناد به تجارب بودجه‌ریزی از سال 97 تا 1400 می‌گوید که در کل تاریخ اوراق مبلغ 50 همت اوراق فروخته شده بود اما در بودجه 1400 به یک‌باره 9 برابر و به 450 همت افزایش می‌یابد اگر دولت تا پیش از 1400 ، حدود 1000 همت اموال فروخته بود این‌بار 100 هزار میلیارد بفروش رساند امسال با این تغییر در آیین‌نامه داخلی مجلس جلوی آن گرفته شد.
تغییر تنظیمات دولت برای خارج شدن از انسداد اقتصادی
چنارانی، درباره این‌که چه‌طور می‌توان از این انسداد خارج شد، معتقد است باید تنظیمات دولت تغییر کند دیگر مسأله قانون اساسی و نهادی نیست باید تنظیمات کشور بر روی بحث منابع گذاشته شود گاهی با مواردی چون همسان‌سازی، رتبه‌بندی، متناسب‌سازی و یا حتی رأی دیوان عدالت 20 همت به هزینه‌های دولت اضافه می‌شود. تنها راه این است اگر از سمت توسعه و بحث عمرانی می‌خواهیم توسعه دهیم باید با توجه به ظرفیت و ظرفی که دیده شده باشد برای رسیدن به رشد اقتصادی راه بلندی در پیش داریم.
او، با اعتقاد به این‌که برای کنترل هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر به یکسری متغیرهای کلان نیاز است و کاری نهادی محسوب می‌شود، ادامه می‌دهد که راه‌هایی برای استقراض و تأمین منابع مالی دولت وجود دارد. چنان‌چه ئتوانیم انسداد نهادی را از طریق کنترل هزینه‌ها در حد عرف که مشکلی برای مردم ایجاد نکند و رشد منابع و اصلاح ساختاری حل کنیم ناچاریم مسیر دیگری را تجربه کنیم.
چنارانی، هم با اعتقاد به این‌که باید الگوها به‌لحاظ سیاستی و نهادی و چه به‌لحاظ ابزارسازی چه در قالب 2 حکم در برنامه یا چند حکم اصلاح شود.
به گفته چنارانی، در حوزه ارزی، بانکی چه از حیث بودجه‌ای و چه از حیث حوزه عمرانی موضوعاتی مشخص است.
در ادامه دکتر کیومرث اشتریان، عضو هیأت علمی دانشگاه تهران در حوزه سیاستگذاری، با اعتقاد به این‌که نظام بودجه‌ریزی کشور یک مبارزه قدرت برای کسب اعتبار بیشتر برای هر سازمان و یا نهادی است، در ادامه خاطرنشان می‌کند که زمانی برای تأمین اعتبار دو طرح تحول سلامت و مساعدت‌های اجتماعی خاص سازمان بهزیستی و کمیته امداد رایزنی می‌شد که عملاً این اعتبار به طرح تحول سلامت اختصاص داده شد اگر تئوری ائتلاف حامی و این بازی را خوب بشناسیم گام مهمی در شفاف‌سازی برداشته‌ایم.
او، با اعتقاد به این‌که باید چشم‌انداز و درک نظری از وضعیت بودجه‌ریزی کشور داشت و با خودآگاهی در خواهیم یافت که چرا بودجه‌ریزی عملیاتی نمی‌شود و یا چرا ردیف 10 تا 12 هم‌چنان برزمین مانده است؟ بنابراین تاریخ سیاسی و اقتصاد سیاسی در نظام بودجه‌ریزی اهمیت دارد.
بودجه تجلی قدرت است و باید این جدال را به رسمیت شناخت
اشتریان، با تأکید مجدد بر این‌که بودجه تجلی قدرت است، در ادامه می‌افزاید باید این جدال را به رسمیت شناخت و گروه‌های مختلف را شناسایی کرد.
اشتریان، با تأکید بر اهمیت بحث اقتصاد سیاسی در ادامه با اعتقاد به این‌که اگر مکانیزم‌های خرد در بودجه به‌کار گرفته نشود بودجه‌ریزی سقفی و حتی فصلی تبعات خود را دارد، در ادامه می‌گوید که از علل کسری بودجه تکثر طرح‌هاست باید دید کلان‌تری داشت.
او، معتقد است هم‌اکنون بدنه کارشناسی سازمان برنامه و بودجه نسبت به گذشته ضعیف است و هم‌اکنون در حوزه سلامت، IT حتی بازار کارشناس بخش خصوصی قوی‌تر از دستگاه و دستگاه قوی‌تر از سازمان برنامه است به‌عنوان مثال سازمان اداره امور استخدامی تصور نمی‌کرد استقرار دولت الکترونیک وظیفه آن‌هاست در حال‌حاضر با ایجاد رشته‌های متنعی چون سیاستگذاری سلامت و ... وضعیت متفاوت شده است.
اشتریان، ادامه می‌دهد هم‌اکنون یک کارشناسی تخصصی در حوزه مدنی ایجاد شده است که باید در حوزه برنامه‌ریزی باید تغییراتی اتفاق بیفتد اگر نخواهید مداخله مرکزی داشته باشی باید رویه از برنامه‌ریزی به حوزه تنظیم‌گری تغییر کند اگر برنامه‌ریزی 5 ساله پاسخ نمی‌دهد شاید تنظیم‌گری الگوی مناسبی باشد.
او، از مشکلات بودجه‌ای را برنامههای 5 ساله توسعه می‌داند که بار مالی 5 سال را روی بودجه می‌گذارد و تا زمانی که وابستگی به مسیر برنامه 5 ساله وجود داشته باشد باید اصلاحات نه چندان جزئی که خیلی هم پارادایمی نیست نظیر این سیکل سیاسی و سیاستی اعمال شود(تدوین برنامه 5 ساله برای دولت 4 ساله)
اشتریان، پیشنهاد داد که هر دولت 4 ساله در ابتدا برنامههای کوتاه‌مدت داشته باشد و به سراغ پروگرام پروژه بروند که نیازمند تصویب هم نباشد اصول برنامه باید از قبل مطرح شده و صورت‌بندی شود در این‌صورت یک دولت با برنامههای کوتاه‌مدت و هر وزارتخانه حداکثر با 3 برنامه.
او، فضای مجازی و انفجار اطلاعات و انقلاب چهارم صنعتی را موضوع دیگری می‌داند و تأکید می‌کند با استفاده از تکنولوژی روز دنیا نظیر اینترنت اشیاء حتی وضعیت پرداختی‌ها هم مناسب شود اگر سازمان داده‌کاوی وجود داشته باشد پرداخت حقوق و دستمزد به وزارت اقتصاد و دارایی واگذار شود و سازمان برنامه و بودجه به برنامه‌ریزی بپردازد.
اشتریان، با انتقاد از اداره‌های توده‌ای در ادامه یک پارادایم شیفت در حوزه اداره را ضروری می‌داند و می‌افزاید ما به پارادایم شیفت در نحوه برنامه‌ریزی با بزرگان نیاز داریم.
او، ادامه می‌دهد که این سازمان باید گرایش‌های متدولوژیک برنامه‌ریزی قوی داشته باشد و در عین حال از فن‌آوری‌های نوین نظیر هوش مصنوعی، اینترنت اشیاء و انقلاب چهارم صنعتی برای تحول در سازمان استفاده کند.
مسأله نه بودجه بلکه مشکل در مدل رشد توسعه‌ایست
دکتر محسن یزدان‌پناه، اقتصاددان، مسأله را نه بودجه بلکه مشکل در مدل رشد توسعه‌ای می‌داند و می‌گوید که هم‌اکنون به انسداد ساختاری دچار هستیم بودجه‌ای که 90 درصد آن صرف پرداخت حقوق و از جنس حقوق می‌شود عملاً بودجه‌ای وجود ندارد بنابراین ناگزیریم مدل رشد را از انسداد خارج کنیم در کشورهای در حال توسعه وقتی به انسداد مدل رشد می‌رسند که در وضعیت استقرار سیاسی هستند یعنی وضعیت حاکمیت قانون نیست.
او، مشکل مدل رشد توسعه‌ای را خاص کشورهایی می‌داند که نهادهای مدرن‌شان را قبل از توسعه سرمایه اقتباس کرده‌اند نظیر ایران و ادامه می‌دهد ایران مدل رشد نسبتاً کارآیی تا نیمه دهه 80 به‌علت نظام بروکراتیک ناقص اما کارآمد توسعه‌گرا در بدنه دولت تجربه کرد که زمینه‌ساز آن منابع نفتی بود.
ایران برای خارج شدن از این وضعیت باید چیزی به اسم برنامه توسعه نداشته باشد
یزدان‌پناه، با طرح این پرسش که با وضعیت موجود چه کار باید کرد؟ خاطرنشان می‌کند: ایران برای خارج شدن از این وضعیت باید چیزی به اسم برنامه توسعه نداشته باشد چون حتی اگر قرار است اتفاق مثبتی بیفتد جلوی آن‌را خواهد گرفت.
او معتقد است همین برنامه توسعه که وضعیت استقرار سیاسی هم وجود دارد به مدل انسداد رشد منتهی می‌شود برای حرکت به سمت شکل‌دهی مدل رشد نیازمند دولت توسعه‌گرا هستیم این دولت که خودش محصول فرآیند رشد است دولتی توانمند است و نهادهای فعال به‌راحتی می‌توانند کار کنند برای خو اهداف و مأموریت‌های محدود تعریف کرده است که صرفاً معطوف به رشد اقتصادی است.
یزدان‌پناه، با بیان این‌که دولت توسعه‌گرا پایه پولی را از منازعات کنار می‌گذارد، در ادامه می‌گوید: در 10 سال اخیر بیشترین پایه پولی از طریق اضافه برداشت بانک‌ها بوده است که اساساً وثیقه‌ای هم برایش توزیع نشده است حال آن‌که اگر پایه پولی تزریق شده بود به‌جای تورم رکودی تورم رونقی داشتیم.
این اقتصاددان، از ویژگی‌های دولت توسعه‌گرا را داشتن اهداف محدود به شکل ایجابی می‌داند و قوانین سلبی دارد که دست و پای قوانین در قواعد را به‌سمت عرضه اقتصادی جمع می‌کند از آن‌جمله پایه پولی، کنترل ترازها، و ... .
او، لازمه داشتن مدل رشد اقتصادی مناسب بدون زیست نفتی را حذف برنامه توسعه می‌داند.
سلام- مطلب بسیار خوبی بود. البته غلط املایی هم فراوان داشت. موفق باشید.