مناقشه بر سر انتقال سازمان ثبت اسناد

نسیم‌آنلاین: مسئلۀ انتقال سازمان ثبت اسناد و املاک از قوۀ قضائیه به قوۀ مجریه یکی از مصوبات مهم برنامۀ هفتم است. این مصوبه در متن لایحۀ برنامۀ هفتم که ازجانب دولت به مجلس تقدیم شده است وجود نداشت و مجلس خود چنین بندی را به برنامۀ هفتم الحاق کرد؛ به عبارت بهتر، انتقال سازمان ثبت از قوۀ قضائیه به قوۀ مجریه در برنامۀ هفتم ابتکار خود قوۀ مقننه بوده است. مجلس شورای اسلامی بندی را بدین شرح به مادۀ 114 برنامۀ هفتم الحاق کرد: «به‌‎منظور بهبود حکمرانی اراضی و تسریع و تسهیل در صدور اسناد رسمی و اجرای کامل طرح ملی حد نگار (کاداستر) و با توجه به ماهیت اجرائی وظایف سازمان ثبت اسناد و املاک کشور در سال اول اجرای برنامه این سازمان به وزارت دادگستری الحاق می شود.»

این بند اما جزو مواردی از برنامۀ هفتم بود که شورای نگهبان آن را رد کرد. استدلال شورای نگهبان برای رد این مصوبه این است که این بند مغایر اصل 160 قانون اساسی است. (1) اصل 160 قانون اساسی بیان می‌کند: «وزیر دادگستری مسئولیت کلیۀ مسائل مربوط به روابط قوۀ قضائیه با قوۀ مجریه و قوۀ مقننه را بر عهده دارد و از میان کسانی که رئیس قوۀ قضائیه به رئیس‌جمهور پیشنهاد می‌‌کند انتخاب می‌‌گردد. رئیس قوۀ قضائیه می‌تواند اختیارات تامّ مالی و اداری و نیز اختیارات استخدامی غیر قضات را به وزیر دادگستری تفویض کند. در این صورت وزیر دادگستری دارای همان اختیارات و وظایفی خواهد بود که در قوانین برای وزرا به عنوان عالی‌ترین مقام اجرایی پیش‌بینی می‌‌شود.» ظاهراً ایراد شورای نگهبان به این بر می‌گردد که طبق برداشتی که شورای نگهبان از وظایف وزارت دادگستری در قانون اساسی دارد، سازمان ثبت نمی‌تواند به این وزارتخانه انتقال یابد. به عبارت دیگر، شورای نگهبان با اصل جدا شدن سازمان ثبت از قوۀ قضائیه مخالفت نکرده و ایراد شورا مربوط به نهادی است که سازمان ثبت قرار است به آن منتقل شود. پیش از این نیز در سال 1359، شورای‌عالی قضایی نظریۀ تفسیری شورای نگهبان را دربارۀ اینکه آیا مسئولیت «ادارۀ کارگزینی، ادارۀ خدمات، ادارۀ امور مالی، ادارۀ روزنامه رسمی، ادارۀ پزشکی قانونی، سازمان ثبت اسناد و املاک و نظایر این‌ها» با وزیر دادگستری است یا قوۀ مجریه، خواستار شده بود. هرچند در پاسخ، شورای نگهبان به‌صراحت به این سؤال جواب نداد و اشاره‌ای به مصداق «سازمان ثبت اسناد و املاک» نداشت، اما وزیر دادگستری را رابط بین قوۀ قضائیه با قوای مجریه و مقننه دانست و او را فاقد مسئولیت در امور تشکیلاتی دادگستری معرفی کرد.»(2) حال، انتقال این نهاد حاکمیتی به‌عنوان یکی از مسائل و دغدغه‌های فعالان حوزۀ قضایی و ثبتی سال‌هاست که مطرح شده است که در نهایت مجلس شورای اسلامی آن را در برنامۀ هفتم به‌تصویب رساند.

چرا باید سازمان ثبت به قوۀ مجریه منتقل شود؟

1. سابقۀ تاریخی: در تاریخ ایران، سازمان ثبت ابتدا در دولت و تحت نظارت وزارت دادگستری قرار داشته است و بعد از انقلاب، به قوۀ قضائیه منتقل شده است. سازمان ثبت در ابتدای امر به‌موجب قانون ثبت مصوب 1302 شمسی، با عنوان «ادارۀ مستقل ثبت اسناد و املاک مملکتی» در وزارت عدلیه (دادگستری) آغاز به کار می‌کند. سپس، در قانون اصلاح قسمتی از قانون اصول تشکیلات عدلیه و استخدام قضات مصوب 1315، این اداره به «ادارۀ کل ثبت اسناد و املاک» تبدیل می‌شود که باز هم جزئی از وزارت عدلیه (دادگستری) بوده است. در سال 1352 نیز قانونی تصویب می‌شود که «ادارۀ کل ثبت اسناد و املاک» را به «سازمان ثبت اسناد و املاک» و باز هم وابسته به وزارت دادگستری، تغییر نام می‌دهد.

در سال‌های پس از انقلاب، تلاش‌هایی جهت تفکیک سازمان ثبت از قوۀ قضائیه و انتقال آن به قوۀ مجریه صورت گرفت. 37 نمایندۀ مجلس هشتم در سال 1388، طرح نحوۀ اجرای اصل 160 قانون اساسی و تبیین وظایف و اختیارات وزارت دادگستری را مطرح کردند که به‌موجب مادۀ 9 این طرح، قرار بود چهار سازمان «ثبت اسناد و املاک کشور»، «سازمان پرشکی قانونی»، «سازمان زندان‌ها و اقدامات تأمینی و تربیتی» و «روزنامۀ رسمی کشور» به وزارت دادگستری منتقل شود. ازجمله امضا کنندگان این طرح، علی شاهرخی رئیس کمیسیون قضایی مجلس هشتم و رئیس سابق دادگاه انتظامی قضات، محمد دهقانی معاون حقوقی دولت فعلی و امین‌حسین رحیمی وزیر داگستری فعلی بودند. این طرح که حتی مورد تأیید مرکز پژوهش‌های مجلس هم قرار گرفت، تبدیل به متن قانونی نشد و سرانجام با تصویب قانون «نحوۀ اجرای اصل 160 قانون اساسی» در ششم خرداد 1394، سازمان ثبت در قوۀ قضائیه باقی ماند. در سال 1396 و در مجلس دهم نیز 85 نمایندۀ مجلس «طرح انتزاع سازمان ثبت اسناد و املاک کشور و الحاق آن به وزارت کشور» را مطرح کردند که این طرح نیز هرگز تصویب نشد.

1. قانون اساسی: قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران یک فصل کامل (فصل یازدهم) را به مباحث مربوط به قوۀ قضائیه اختصاص داده است. با دقت و بررسی در اصول این فصل متوجه می‌شویم که هرچند به‌طور کلی در اصل 157 برای قوۀ قضائیه فعالیت اداری و اجرایی پیش‌بینی شده است، اما وظایف و کارویژه‌های اصلی قوۀ قضائیه، رسیدگی‌های قضایی و امور مربوط به محاکم دادگستری است و ذکری از فعالیت‌های فنی و تخصصی در امور دیگر نیامده است. همان‌طور که شورای نگهبان نیز تاکنون سازمان ثبت را جزوی از قوۀ قضائیه ندانسته و در مصوبۀ اخیر مجلس نیز تنها با انتقال آن به وزارت دادگستری مخالفت کرده است و نه اصل انتزاع از قوۀ قضائیه.
2. کارکرد و ماهیت سازمان ثبت: با نگاهی به جایگاه و وظایف سازمان ثبت اسناد و املاک کشور متوجه می‌شویم که این سازمان بیش و پیش از آنکه یک نهاد قضایی باشد، یک نهاد با ماهیت فنی، سیاسی و اداری است. حدنگاری یا کاداستر به‌عنوان یکی از کارویژه‌های سازمان ثبت که در «قانون جامع حدنگار» مصوب 1393 نیز پیش‌بینی شده است، لزوم حق دسترسی به اطلاعات حوزۀ ثبت و گسترش سامانۀ الکترونیکی امن معاملات املاک و جمع‌آوری و اطلاع‌رسانی‌های حوزۀ ثبت، صدور و ثبت جواز تأسیس و تغییرات شرکت‌ها و ثبت اختراعات و مالکیت فکری، کارکردهایی است که جنبۀ فنی و اجرایی دارد و به‌کارگیری متخصصان در دولت، تحقق آن را سریع‌تر و کارآمدتر می‌کند. با تصویب قانون «الزام ثبت رسمی اموال غیرمنقول» نیز مأموریت اداری و اجرایی جدیدی برای سازمان ثبت پیش‌بینی شده است که وظایف سازمان ثبت برای استعلام‌گیری از نهادهای ذی‌ربط و تحقق دولت الکترونیک را مهم‌تر می‌کند. همچنین برای اخذ مالیات از اموال غیرمنقول، وجود چنین سازمانی در قوۀ مجریه فرآیندهای لازم را تسریع و دقت می‌بخشد.
3. کاهش فساد و تعارض منافع: حضور همزمان قاضی و ناظر و مقام تشخیص در یک نهاد، بستر راحت‌تری برای وقوع فساد است؛ همان‌طور که هرساله صدها نفر از کارکنان و مدیران سازمان ثبت به‌عللی همچون جعل، رشوه، دلالی، کارچاق‌کنی، سوء‌استفاده، همکاری با افراد سودجو و ایجاد خلل و کاهش سرعت در فرآیند کار، برکنار و حتی دستگیر می‌شوند. (3) همچنین بُعد نظارت‌پذیری مستقیم مجلس و شکل‌دهی رابطۀ علت و معلولی بین عملکرد وزیر مربوطه به‌عنوان مقام بالاسری این سازمان و عملکرد سازمان، موجب استفادۀ راحت‌‍‌تر و بهتر مجلس از ابزارهای نظارت سیاسی همچون طرح سؤال و استیضاح است.

باتوجه به موارد پیش گفته به‌نظر می‌رسد انتزاع سازمان ثبت از قوۀ قضائیه هم با سابقۀ تاریخی این سازمان و هم قانون اساسی انطباق بیشتری دارد، هم با کارکرد و ماهیت سازمان ثبت هماهنگ‌تر است و هم موجب کاهش فساد و تعارض منافع می‌شود. شورای نگهبان نیز با اصل انتقال و انتزاع سازمان ثبت تاکنون مخالفتی نداشته و صرفاً با انتقال آن به وزارت دادگستری مخالفت کرده است. این بدان معناست که همچنان ظرفیت انتقال این سازمان به نهادهایی چون وزارت کشور یا حتی خود قوۀ مقننه نیز فراهم است. البته درست آن بود که مجلس به‌جای آنکه در جریان بررسی و تصویب یک قانون موقت مانند قانون برنامۀ پنج‌سالۀ هفتم چنین انتقال دائمی را انجام دهد، همچون سایر قوانین و به شیوۀ عادی این مهم را تحقق می‌بخشید. حال اما مجلس ایراد شورای نگهبان را نپذیرفته و بر مصوبۀ قبلی خود مبنی‌بر انتقال این سازمان به وزارت دادگستری اصرار کرده است؛ در نتیجه تصمیم‌گیری دربارۀ انتقال این سازمان به مجمع تشخیص مصلحت نظام محول شده است و مجمع تشخیص در معرض یک انتخاب مهم و مؤثر قرار دارد.

1: ایسنا، کدخبر: 1402102416791.

2: نظریۀ تفسیری شمارۀ 421 مورخ 11/9/1359 شورای نگهبان.

3: ایسنا، کد خبر: 98082214282 - آنا، کدخبر: ۵۴۴۸۱۲ – ایرنا، کد خبر: 84563220 – دانشجو، کدخبر: ۸۲۱۵۴۳ – مشرق، کدخبر: 1209928.