از جان خصوصی سازی چه می‌خواستیم؟

نسیم‌آنلاین؛ مجید خسروپور، کارشناس ارشد اقتصاد: برای اینکه بدانیم سیاستگذار چه چیزی از خصوصی‌سازی می‌خواست لازم است مروری بر تاریخ شکل‌گیری قوانین مربوط به سیاست‌های کلی اصل 44 داشته باشیم. روز اول خرداد سال 1384 بود که سیاست‌های کلی اصل 44 در دولت سید محمد خاتمی از طرف رهبر انقلاب ابلاغ شد. این سیاست‌های کلی 5 بند داشت که بند جیم آن مربوط به واگذاری بنگاه‌های دولتی بود. همان بندی که وقتی امروز می‌گوییم «خصوصی‌سازی» ذهن‌ها دقیقا به همان سمت می‌رود. رهبر انقلاب در این تاریخ سوالاتی درباره این بند داشتند و تدوین بند جیم این ابلاغیه به زمانی در آینده موکول شد. ایشان در متن این ابلاغیه درباره بند جیم فرمودند: «پس از دریافت گزارش‌ها و مستندات و نظریات مشورتی تفصیلی مجمع راجع به: رابطه خصوصی‌سازی با هر یک از عوامل ذیل اصل ۴۴، نقش عوامل مختلف در ناکارآمدی بعضی از بنگاه‌های دولتی، آثار انتقال هر یک از فعالیت‌های صدر اصل ۴۴ و بنگاه‌های مربوط به بخش‌های غیر دولتی، میزان آمادگی بخشهای غیر دولتی و ضمانت‌ها و راههای اعمال حاکمیت دولت، اتخاذ تصمیم خواهد شد. ان‌شاءالله»

با این ابلاغیه این تصور به وجود آمد که قرار است در مورد واگذاری‌ها دقت بیشتری صورت بگیرد و هر زمان که ابهامات رفع شد مجوز واگذاری‌ها هم صادر شود. حدود یک سال بعد در تیرماه 1385 بند جیم هم ابلاغ شد. حالا نوبت به نوشتن قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 رسیده بود که بار نوشتن آن روی دوش مجلس بود. دو سال بعد بود که قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 هم نوشته و برای اجرا ابلاغ شد. در همین حین از سال 1385 طرح سهام عدالت هم اجرایی شد.

نگاه مجموعه حاکمیت به نقش دولت در اقتصاد تغییر کرده بود. قرار بود دولت بیشتر در جایگاه نظارت و هدایت بنشیند. نوبت به اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 رسید. حالا باید بنگاه‌های دولتی طبق قانون واگذار می‌شدند. سه نوع نگاه را می‌شد برای واگذاری‌ها متصور بود.

1- نگاهی که می‌خواست حداکثر درآمد را از واگذاری‌ها داشته باشد. طبیعتا دولت‌ها همیشه دوست دارند از واگذاری‌ها بیشترین درآمد ممکن را کسب کنند.

2- نگاهی که اولویتش کسب درآمد برای دولت نبود بلکه تداوم تولید و اشتغال در شرکت‌ها بود. این رویکرد هم مورد علاقه دولت‌هاست. رشد تولید و اشتغال در کشور برای دولت مستقر محبوبیت می‌آورد.

3- نگاهی که اشتغال و تولید و کسب درآمد برای دولت را در اولویت نمی‌دید بلکه بهره‌وری بنگاه‌ها را مهم‌ترین موضوع می‌دانست. این نگاه بیشتر مورد حمایت اقتصاددانان و کارشناس‌ها بود. آن‌ها ادامه حیات یک بنگاه با حمایت‌های دولتی و با نیروی مازاد را بهینه نمی‌دانستند و آن را هزینه‌ای به حساب همه مردم می‌دانستند.

نمی‌توان روشی را برای واگذاری انتخاب کرد که هم حداکثر درآمد را برای دولت به همراه داشته باشد، هم تولید و اشتغال را حفظ کند و افزایش دهد و هم بهره‌وری را افزایش دهد. این مسئله را با طرح یک مثال بهتر می‌توان توضیح داد. معمولا بنگاه‌های دولتی از نیروی مازاد رنج می‌برند. علت این مسئله اعمال نفوذ قدرتمندان محلی و غیر محلی است. آن‌ها برای کسب محبوبیت بیشتر با اعمال نفوذ خود موجب اشتغال مازاد بر ظرفیت بنگاه ها می‌شوند. چنین بنگاهی را در نظر بگیرید که با وجود مازاد نیروی کار اما مجموعا سودآور است. واضح است که چنین بنگاهی به صورت بهینه کار نمی‌کند. حال اگر بنا بر واگذاری چنین شرکتی باشد هر کدام از سه رویکرد می‌تواند روش واگذاری را متفاوت کند.

1- اگر صرفا درآمد زایی برای دولت مهم باشد، دولت بدون هیچ پیش شرطی مزایده برگزار می‌کند و بنگاه را واگذار می‌کند یا اینکه اگر شرکت بورسی باشد آن را در بورس عرضه می‌کند. یا حتی می‌تواند ابزار تولید و زمین‌های شرکت را جداگانه به فروش برساند و به سود بیشتری برسد. در واقع انحلال بنگاه در این حالت یک گزینه بسیار جدی است که البته برای بنگاه‌های بزرگ در کشور ما چنین گزینه‌ای هزینه‌های سیاسی بیشتری دارد. همچنین دولت می‌تواند بنگاه را در عوض بدهکاری خود به مجموعه‌های دیگر با عنوان رددیون واگذار کند.

2- اگر رویکرد دوم یعنی تداوم تولید و اشتغال مطرح باشد، دولت چنین شرطی را در واگذاری اعمال می‌کند اما این مسئله طبیعتا باعث کاهش ارزش بنگاه می‌شود چرا که خریدار مجبور است بعد از واگذاری هزینه‌های اضافی را که ناشی از بهینه نبودن بنگاه است پرداخت کند؛ برای مثال باید به کارگران مازاد هم حقوق بدهد.

3- اما اگر رویکرد سوم مدنظر باشد، در این حالت بنگاه باید به بخش خصوصی واقعی واگذار شود و مسئله رددیون منتفی می‌شود؛ چرا که رددیون‌ها در ایران عمدتا به مقصد نهادهای عمومی غیردولتی هستند که دولت به آن‌ها بدهکار است؛ نهادهایی مانند صندوق‌های بازنشستگی یا مثلا سازمان تامین اجتماعی. همچنین در این رویکرد شرط‌گذاری برای خریدار هم منتفی است چرا که در این نگاه بخش خصوصی واقعی خود بهتر می‌داند که چه تعداد کارگر باید در شرکت حضور داشته باشند یا اینکه شرکت چه مقدار از دارایی‌های بنگاه را باید بفروشد. البته اگر دولت اراده‌ای واقعی برای افزایش بهره‌وری شرکت داشته باشد خود می‌تواند این کار را تا حدی انجام دهد و سپس بنگاه را واگذار کند. برای مثال می‌تواند با تضمین حمایت از کارگران، تعداد آن‌ها را تعدیل کند و به مقدار بهینه برساند؛ کاری که برای شرکت هفت تپه با صرف هزینه 56 میلیارد تومان انجام شد اما در آستانه واگذاری مجددا 2000 نفر به استخدام شرکت درآمدند!

آنچه در عمل اتفاق افتاد ترکیبی از مورد اول و دوم بود و مورد سوم تقریبا هیچ جایی در واگذاری‌ها نداشت! مورد اول و دوم هم به صورت کلی در تضاد با یکدیگر قرار دارند. در ادامه نشان داده خواهد شد که به صورت کلی رویکرد حفظ اشتغال و تولید بر رویکرد درآمدی غلبه داشته و رویکرد ارتقای کارایی بنگاه ها هم چندان مورد توجه نبوده است:

1- بیش از 30 درصد از واگذاری‌ها به صورت رد دیون بوده است. این واگذاری‌ها که به مقصد نهادهای عمومی غیردولتی صورت گرفته، صرفا با هدف کاهش بدهی‌های دولت انجام شده است. بنگاه‌هایی که به علت قیمت بالا از طریق مزایده به فروش نمی‌رسند از طریق رددیون واگذار می‌شوند. هرچه قیمت تعیین شده بیشتر باشد بخش بیشتری از بدهی‌های دولت تسویه می‌شود. در این نوع از واگذاری بنگاه به بخش خصوصی واگذار نشده اما این حسن را برای دولت دارد که همچنان با حمایت دولتی امکان حفظ سطح تولید و اشتغال وجود دارد.

2- در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 آمده است که «مدیران شرکت‌های واگذار شده تا پنج سال حق کاهش تعداد کارکنان خویش را ندارند.» این قانون به وضوح درآمد دولت از واگذاری را کاهش خواهد داد و همچنین بنگاه را تا سال‌ها در سطح غیر بهینه نگه خواهد داشت. همچنین برای فروش اموال و دارایی‌های بنگاه هم محدودیت‌هایی در نظر گرفته شده که عملا باعث کاهش ارزش بنگاه در حین واگذاری و محدودیت اختیارات خریدار می‌شود. محدودیت‌های دیگری هم طبق دستورالعمل‌های هیئت واگذاری برای خریدار وجود دارد که همگی باعث کاهش اختیارات او و کاهش ارزش بنگاه می‌شوند. مسئله مهم دیگر حساسیت جامعه و رسانه‌ها به قیمت‌گذاری بنگاه‌ها بود. هیچگاه به خوبی تبیین نشد که با وجود محدودیت‌های زیاد ناشی از قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 که برای خریدار وضع شده، زیان انباشته بنگاه‌ها و همچنین وجود نیروی مازاد دولت ناچار است که با قیمت‌های پایین‌تری بنگاه را بفروشد. این کاهش قیمت هزینه حفظ خط تولید و حفظ سطح اشتغال بنگاه بود. در حالی که در رسانه‌ها چنین واگذاری‌هایی با عناوینی مثل «مفت‌فروشی» و «غارت» مطرح شدند.

3- در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 محدودیت زمانی 6 ساله برای واگذاری‌ها در نظر گرفته شد. یعنی قرار بود تا پایان سال 1393 همه بنگاه‌های مشمول، واگذار شوند. با توجه به اینکه بخش خصوصی توانمندی لازم برای به عهده گرفتن حجم بزرگ واگذاری‌ها را نداشت این مسئله خود به خود یا باید به مفت‌فروشی منتهی می‌شد یا به واگذاری به بخش عمومی غیر دولتی.

4- بخش بزرگی از واگذاری‌ها به سهام عدالت تعلق داشته است. ارزش کنونی سهام عدالت حدود 400 هزار میلیارد تومان برآورد شده است. این نحو از واگذاری در کوتاه مدت هیچ درآمدی برای دولت ایجاد نمی‌کند، از آنجایی که مدیریت بنگاه منتقل نمی‌شود تاثیری در بهبود کارایی بنگاه ندارد. اما نقش و نفوذ دولت در بنگاه همچنان حفظ می‌شود و امکان بهره بردن از حمایت‌های دولتی را فراهم می‌کند. البته در بلند مدت (که هنوز بعد از 15 سال به آن نرسیده‌ایم) با واگذاری نهایی سهام به مردم زمینه‌هایی برای بهره‌ورتر شدن بنگاه‌ها به وجود می‌آید.

5- از آنجا که تورم عضو جدانشدنی اقتصاد ایران در طی سالیان مختلف بوده است، فروش اقساطی بنگاه‌ها که برای حمایت از سطح تولید و اشتغال بوده است باعث شد تا رویکرد درآمدی در این دست از واگذاری‌ها -مزایده‌ها- تحت الشعاع قرار بگیرد.

6- بعد از 20 سال ارزیابی‌ها نشان می‌دهد که بخش خصوصی واقعی تنها مقصد حدود 20 درصد از واگذاری‌ها بوده است. چنین نتیجه‌ای نمی‌تواند ناشی از رویکرد افزایش بهره‌وری بنگاه‌ها بوده باشد.

7- نهایتا محیط کسب و کار در ایران محیط مناسبی نبوده و بنگاه‌ها فارغ از اینکه مدیریت دولتی یا خصوصی داشته باشند در مسئله تولید با مشکلات زیادی مواجه هستند که ربطی به مالکیت بنگاه ندارد. عمده آن‌ها از شرایط بد اقتصاد کلان، بی‌ثباتی بازار، تصمیمات خلق الساعه، قیمت‌گذاری دولتی، بالا و پایین شدن تعرفه واردات کالاهای مشابه و... شکایت دارند. اگر قرار بود ارتقای بهره‌وری بنگاه‌ها مدنظر باشد باید قبل از واگذاری‌ها تلاش‌هایی برای اصلاح این محیط انجام می‌شد که نشد. همچنین این شرایط باعث می‌شود تا خریدار بخش خصوصی انگیزه لازم برای خرید بنگاه را نداشته باشد، مگر در شرایطی که به لحاظ مالی برای او به‌صرفه باشد. این «به صرفه بودن» خودش را در «قیمت پایین واگذاری»، «اقساط بلندمدت» و «دوره تنفس برای اقساط» نشان داد. علاوه بر آن خریدار از حمایت‌های دولتی مانند «وام‌های ارزی و ریالی» نیز برخورد می‌شد. این مسئله برای دولت به لحاظ درآمدی نامطلوب بود.

در نهایت می‌توان گفت با وجود شرایط بد اقتصاد کلان، محیط کسب و کار، متن قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 اگر بنگاهی به بخش خصوصی واقعی واگذار می‌شد و بهبود عملکرد می‌داشت موجب تعجب بود. اگر بخش خصوصی واقعی سهم زیادی در واگذاری‌ها می‌داشت باید تعجب می‌کردیم. در کنار این واقعیت‌ها باید این مسئله را هم در نظر گرفت که بیشترین واگذاری‌ها در دوره دولت‌های نهم و دهم انجام شد که احمدی‌نژاد بیشترین تاکید را روی «مردمی شدن اقتصاد» (سهام عدالت و واگذاری به بنگاه‌های عمومی غیردولتی) و نه «واگذاری به بخش خصوصی واقعی» یا «افزایش بهره‌وری بنگاه» داشت. نتیجه اینکه به هیچ وجه نمی‌توان از آنچه در عمل و روی زمین در حوزه واگذاری‌ها انجام شد انتظار افزایش بهره‌وری را داشت چرا که سیاستگذار و مجری دغدغه‌ای برای چنین مسئله‌ای نداشتند.