دیوان عدالت حق نظارت بر شورای انقلاب فرهنگی را دارد؟
مروری بر داستان پر فراز و فرود دیوان عدالت اداری و شورای عالی انقلاب فرهنگی
نسیم‌آنلاین؛ محمدحسن احمدی: در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران، طبق قانون اساسی، قانونگذاری از طریق دو قوه مقننه و مجریه صورت می‌گیرد. درمقابل، دو نهاد شورای نگهبان و دیوان عدالت اداری، برای کنترل و نظارت بر قدرت قانونگذاری این دو قوه از جهت تطبیق با قانون اساسی و احکام اسلامی تأسیس شدند. طبق اصل 91 قانون اساسی «به منظور پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها، شورایی به نام شورای نگهبان با ترکیب زیر تشکیل می‌شود» و طبق اصل 173، «به منظور رسیدگی به شکایات، تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آییننامههای دولتی و احقاق حقوق آنها»، نهادی به نام دیوان عدالت اداری، زیر نظر رئیس قوه قضاییه تأسیس شده است.
از سوی دیگر، چرخۀ تولید «شوراهای عالی» در سالیان گذشته که حتی مشخص نبود به موجب کدام قانون به وجود آمده‌اند و حیطۀ اختیارات و وظایف آنها کدام است، زنگ خطری برای پدید آمدن دو بحران جدی بود؛ ابتدائا این بیم می‌رفت که این نهادهای تازه‌تأسیس، به دلیل عدم تصریح و نبود وضوح کافی در حوزۀ وظایف و اختیارات، به چرخۀ تقنینی کشور بپیوندند و جریان تقنینی از ید قدرت مجلس شورای اسلامی که مشروعیت خود را از رأی مردم و ارادۀ آنها به دست می‌آورد خارج شود و به این ترتیب نهادهایی عهده‌دار امر تقنین و وضع قانون و اعمال الزام بر مردم شوند که مشروعیتی برای این مقام نداشته‌اند. از طرف دیگر قوۀ مؤسس قانون اساسی، که حتی خطر سوء استفادۀ قوۀ مقننه و قوۀ مجریه از قدرت اعطایی به آنها در وضع قانون را احساس می‌کرد، با پیش‌بینی دو نهاد شورای نگهبان و دیوان عدالت اداری، سعی کرده بود این قدرت تفویض‌شده به دولت را کنترل و بر آن نظارت کند؛ نهادهایی که تحت عنوان شوراهای عالی به وجود آمده بودند، می‌توانستند از این فرصتِ عدم تعبیۀ نهاد نظارتی بر خودشان استفاده کنند و در مسیری حرکت کنند که مغایر اهداف اولیۀ ایجاد آنها بوده است. اتفاقی که به نظر می‌رسد در نهادی به نام شورای عالی انقلاب فرهنگی در حال وقوع است.
در 21/1/1359 شورای انقلاب وقت که به نوعی هم نهاد تقنینی و هم نهاد اجرایی کشور بود، مقرر نمود که دانشگاه‌ها تعطیل شوند و نظام آموزش کشور بر اساس موازین انقلابی و اسلامی طرح‌ریزی گردد. متعاقب آن در 23/3/1359 امام خمینی (ره) فرمانی را مبنی بر تشکیل ستاد انقلاب فرهنگی صادر نمودند. این ستاد بعدا در آذرماه سال 1363 با حکم امام خمینی (ره) به نام شورای عالی انقلاب فرهنگی تغییر یافت.
پیش از تصویب قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1385 که مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی به موجب تبصره ذیل ماده 19 آن از شمول این قانون مستثنی گردیده بود، همۀ تلاش دیوان معطوف بر این بود که با در نظر گرفتن انفکاک قوا و انحصار قوۀ قانونگذاری در ید قوۀ مقننه و در نظر گرفتن شورای عالی انقلاب فرهنگی در ذیل قوۀ مجریه و آیین‌نامه انگاشتن مصوبات آن، صلاحیت خود را نسبت به تصمیمات شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز گسترش دهد.
تبصره ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری: «رسیدگی به تصمیمات قضائی قوه قضائیه و مصوبات و تصمیمات شورای نگهبان قانون اساسی، مجمع تشخیص مصلحت نظام، مجلس خبرگان، شورای عالی امنیت ملی و شورای عالی انقلاب فرهنگی از شمول این ماده خارج است.»
در عمل، این رویه باعث شده بود که دیوان با همین تلقی از مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی، در مواردی مصوبات این نهاد را در هیأت عمومی ابطال کند. جالب توجه است که اکثر استدلالات شورای عالی انقلاب فرهنگی هنگام دفاع در برابر شکایات علیه این مصوبات خود در دیوان، معطوف به عدم صلاحیت دیوان عدالت اداری شده بود. به عنوان مثال در رأی به شمارۀ دادنامۀ 464/81 مورخ 25/12/1381 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رد ایراد عدم صلاحیت خود این‌گونه استدلال کرده بود که:
«با عنایت به اصل 57 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در باب انفکاک و استقلال قوای عالیه کشور و اختصاص مسئولیت قانونگذاری به قوه مقننه به شرح مقرر در اصل 58 آن قانون و اینکه شورایعالی انقلاب فرهنگی در طبقه بندی قوای حاکم در زمره واحدهای قوه مجریه قرار دارد و در نتیجه مصوبات شورای مذکور از مصادیق مقررات و نظامات دولتی مذکور در اصل 170 قانون اساسی و بند پ از شق یک ماده 11 و ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری (مصوب سال 1360) محسوب نمی‌شود رسیدگی به اعتراض نسبت به مصوبات آن شورا از جهات مقرر در قانون در صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری قرار دارد بنابراین ایراد به صلاحیت دیوان در این زمینه وارد نیست.»
یا در رأی دیگری به شمارۀ دادنامۀ 297/78 مورخ 9/8/1378 در تلاش برای درج شورای عالی انقلاب فرهنگی در ذیل قوۀ مجریه بیان کرده بود:
«قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با تثبیت قاعده تفکیک و استقلال قوای مقننه، مجریه و قضائیه از یکدیگر، وضع قانون در عموم مسائل را به شرح دو اصل ۵۸ و ۷۱ به مجلس شورای اسلامی و در حد مقرر در اصل ۱۱۲ به مجمع تشخیص مصلحت نظام اختصاص داده است که با این وصف اطلاق قانون یا تعمیم مطلق وجوه ممیزه آن به مقررات موضوعه سایر واحدهای دولتی از جمله مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی مبنای حقوقی و وجاهت قانونی ندارد و این قبیل مصوبات از مقوله تصویب‌نامه‌ها و آیین‌نامه‌ها و نظامات دولتی محسوب می‌شود و در صورت عدم مخالفت با احکام شرع و قوانین و خارج نبودن از حدود اختیارات قوه مجریه معتبر و متبع است. همچنین قانون اساسی با تأسیس مرجع قضائی نوین دیوان عدالت اداری به شرح اصل ۱۷۳ رسیدگی به شکایات و تظلمات واعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آییننامههای دولتی و احقاق حقوق آنان را در صلاحیت دیوان مذکور قرار داده و حدود صلاحیت و اختیارات آن را به حکم قانونگذار موکول کرده است که براساس آن قانون دیوان عدالت اداری در تاریخ ۱۳۶۰/۱۱/۴ به تصویب رسیده و به موجب ماده ۱۱ این قانون رسیدگی به اعتراضات اشخاص نسبت به مصوبات و نظامات دولتی و تصمیمات و آراء قطعی مراجع غیرقضائی از قبیل دادگاههای اداری، شوراها، کمیسیون‌ها و هیأتها از جهات مقرر در قانون از جمله تکالیف دیوان اعلام شده‌است.»
متأسفانه با تصویب قانون دیوان عدالت اداری در سال 1385 و درج تبصرۀ مادۀ 19 در آن که شورای عالی انقلاب فرهنگی را از حدود صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج می‌کرد، امکان رسیدگی به دعاوی علیه این نهاد در دیوان عدالت اداری از بین رفت. با این حال در قانون جدید تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، قسمت مذکور حذف شد و به موجب آن در سالیان اخیر دیوان در برخی از شکایات علیه تصمیمات شورای عالی انقلاب فرهنگی، خود را صالح به رسیدگی تشخیص داد. به عنوان مثال در رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامۀ 9909970905810320 مورخ 23/02/1399 آمده است:
«با عنایت به اصل 57 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در باب انفکاک و استقلال قوای عالیه کشور و اختصاص مسئولیت قانونگذاری به قوه مقننه به شرح مقرر در اصل 58 آن قانون و اینکه شورایعالی انقلاب فرهنگی در طبقه بندی قوای حاکم در زمره واحدهای قوه مجریه قرار دارد و در نتیجه مصوبات شورای مذکور از مصادیق مقررات و نظامات دولتی مذکور در اصل 170 قانون اساسی و بند پ از شق یک ماده 11 و ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری محسوب نمی‌شود رسیدگی به اعتراض نسبت به مصوبات آن شورا از جهات مقرر در قانون در صلاحیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری قرار دارد بنابراین ایراد به صلاحیت دیوان در این زمینه وارد نیست.»
استدلال فوق در دادنامه‌های 140109970905810067 مورخ 16/01/1401، 9709970905811881 مورخ 27/09/1397، 9909970905810320 مورخ 23/02/1399، 140009970905813213 مورخ 30/11/1400 و مواردی از این دست تکرار شده است. با این حال در بازۀ سال‌های 1385 تا 1391، تمامی شکایات علیه شورای عالی انقلاب فرهنگی به دلیل تصریح قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1385، درباره عدم صلاحیت دیوان در رسیدگی به مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی، با قرار عدم صلاحیت هیأت عمومی مواجه می‌شدند.
نکتۀ دیگری که در این جا باید مورد اشاره قرار گیرد این است که به موجب بند 1 مادۀ 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، یکی از جهات رسیدگی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به مصوبات دولتی، خلاف شرع بودن آن‌هاست؛ در این زمینه، رییس دیوان با استعلام از فقهای شورای نگهبان، نظر آنها را در خصوص شرعی یا غیرشرعی بودن مصوبات اخذ می‌کند و در صورت نظر فقهای شورای نگهبان بر غیرشرعی بودن مصوبات دولتی، آن مصوبات را ابطال می‌کند.
البته شورای نگهبان در سال 1383 با تفسیری عجیب و مضیق در پاسخ به استفساریۀ رییس قوۀ قضاییه اعلام کرد که «با توجه به قرینۀ قوۀ مجریه در قسمت اخیر اصل 170 قانون اساسی، مقصود از تعبیر دولتی در این اصل، قوۀ مجریه است».
اما سوابق شورای نگهبان نشان می‌دهد که فقهای این شورا در زمانی که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به استناد مادۀ 25 قانون سابق دیوان عدالت اداری مصوب 1360 از آنها در مورد خلاف شرع بودن یا نبودن مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی سوال نموده بود، به هیأت عمومی پاسخ داده‌اند. مفهوم این عمل آن است که از نظر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و فقهای شورای نگهبان، مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی در حد آیین‌نامه است و از نظر ارزش حقوقی، نمی‌تواند برابر قانون مصوب مجلس و به طریق اولی برابر قانون اساسی باشد. هیأت عمومی نیز به استناد نظر شورای نگهبان مبنی بر خلاف شرع بودن مصوبۀ شورای عالی انقلاب فرهنگی، رأی به ابطال مصوبۀ مزبور داده است. به عنوان مثال هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در رأی به شمارۀ دادنامۀ 117/81 مورخ 02/04/1381 با استناد به خلاف شرع تلقی کردن مصوبه توسط شورای نگهبان، مصوبۀ شورای عالی انقلاب فرهنگی را ابطال کرد.
مواردی از این دست که نشانگر ظرفیت بالای شورای عالی انقلاب فرهنگی در عدول از حوزۀ وظایف و اختیارات خویش و حتی وضع مصوبات غیرشرعی است، متعدد است؛ به عنوان مثال در هنگام تصویب اساسنامۀ دانشگاه آزاد اسلامی توسط شورای عالی انقلاب فرهنگی، کارکنان دانشگاه آزاد از شمول قانون کار خارج انگاشته شده بودند که مشخص نبود مقررۀ فوق در کدام قسمت از وظایف آموزشی و فرهنگی شورای عالی انقلاب فرهنگی است که باعث شده این امکان را پیدا کند که مقرره‌ای استخدامی- اداری در حوزۀ کارکنان دانشگاه آزاد اسلامی وضع نماید! اقدامی که اگر بخشنامۀ وزیر کار در خصوص اجرای آن نبود تا دیوان عدالت اداری بتواند با تکیه بر دولتی تلقی کردن آن مصوبه، آن را ابطال کند، امکانی برای ممانعت از اجرای آن وجود نداشت.
اقداماتی این‌چنین، اهمیت در نظر گرفتن نهادی برای نظارت و کنترل مصوبات این نهاد را بیش از پیش ضروری می‌سازد. اهمیتی که با تصمیم اخیر مجلس شورای اسلامی مبنی بر خارج کردن مصوبات شورای عالی انقلاب فرهنگی از محدودۀ صلاحیت دیوان عدالت اداری به فراموشی سپرده شده است. این تصمیم مجلس شورای اسلامی از جهتی دیگر نیز غیرقابل قبول است و آن این که مشروعیت نهادی برای قانونگذاری در عرض مجلس شورای اسلامی بدون وجود نهاد نظارتی توسط خود مجلس به رسمیت شناخته شده است! اقدامی که در تعارض با ذات و ماهیت این نهاد تقنینی است و نقض غرض به حساب می‌آید.
