مروری بر سیاست‌های مسکن در برنامه‌های توسعه‌ی بعد از انقلاب
جمهوری اسلامی در حوزه مسکن چه کرده است؟
مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش «تحلیل سیاست‌های مسکن در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه و رهنمود‌هایی برای برنامه هفتم توسعه» به مرور عملکرد برنامه‌های قبلی در رابطه با مسکن پرداخته است و بر اساس تجربه‌نگاری آن‌ها برای برنامه‌ی هفتم پیشنهاداتی ارائه کرده است.
نسیم آنلاین: در ابتدای انقلاب موج عدالتخواهی برای رفع فقر و محرومیت شکل گرفت. به همین علت مداخله‌های دولت در بازار زمین و مسکن افزایش یافت. از اولین اقداماتی که در این حوزه صورت گرفت لغو کردن مالکیت اراضی موات شهری و سپس واگذاری آن به محرومین بود.
یکی از رویکرد‌های اصلی در سیاست‌گذاری اوایل انقلاب عوض کردن نگاه کالایی به نیاز‌های اساسی از جمله مسکن بود. از آنجایی که مسکن جزو نیاز‌های اساسی جامعه محسوب می‌شود دولت برای کنترل آن به سرعت وارد عرضه‌ی مسکن شد. همچنین دولت با ارائه‌ی زمین رایگان سعی در تشویق مردم در ساخت‌و‌ساز می‌کرد.
برنامه اول، تشویق به انبوه‌سازی
برنامه‌ی اول توسعه که برای سال‌های 1368 تا 1372 تدوین شده به عنوان اولین برنامه‌ی بلندمدت پس از انقلاب به مسئله‌ی مسکن در 5 بند و تبصره پرداخته است. از جمله مهم‌ترین مواردی که در آن اشاره شده عبارتند از: رفع معضل مسکن، تأمین زمین غیر کشاورزی ارزان برای ساخت مسکن، عرضه‌ی مصالح و ساخت خانه‌های ارزان قیمت برای اثر گذاری بر بهای مسکن، هدایت مسکن به سمت تولید بیشتر با حداقل زیر بنا.
در برنامه اول اولویت تأمین مسکن برای محرومین و تشویق به انبوه‌سازی قرار گرفت. همچنین به علت رکودی که در بازار مسکن رخ داده بود سیاست‌هایی برای تقویت سمت تقاضای مسکن اتخاذ شد ولی این سیاست‌ها چون با سیاست‌های تعدیل ساختار همزمانی پیدا کرد عملا شکست خورد. میزان عملکرد این برنامه در ساخت مسکن 73 درصد بوده به عبارتی در طی 5 سال 1میلیون و 163هزار واحد ساخته شد.
برنامه دوم، کاهش دخالت دولت
برنامه‌ی دوم توسعه برای سال‌های 1373 الی 1378 در شرایطی تدوین شد که سیاست‌های آزاد سازی اقتصادی به عنوان اصلی‌ترین سیاست کشور مطرح بود. هرچند این تفکرات اثر خود را در حوزه‌ی مسکن گذاشت ولی با این وجود سیاست‌های حمایتی برای ایثارگران و جانبازان در نظر گرفته شد. همچنین برای کمک به اقشار کم درآمد ساخت سه گونه مسکن در برنامه مقرر گردید که عبارتند از: مسکن آزاد، مسکن حمایت شده، مسکن اجتماعی.
در طی این برنامه که به دوره‌ی سازندگی معروف است بیشتر تاکید بر بخش خصوصی و انبوه‌سازی بود. در کنار آن سیاست مسکن اجتماعی سبب گردید میانگین مساحت مسکن از 140 متر مربع به 120 متر مربع کاهش یابد. از نظر عملکرد این برنامه به بخش عمده‌ای از اهداف خود در حوزه‌ی ساخت مسکن رسیده است اما از سوی دیگر در این دوره شاهد افزایش سوداگری وکاهش دخالت دولت بوده‌ایم که سبب افزایش شدید قیمت زمین شد.
برنامه سوم، آزادسازی بازار مسکن
برنامه سوم توسعه که برای سال‌های 1379 الی 1383 در شرایطی تدوین گردید که درآمد نفتی به شدت کاهش یافت و سبب کاهش رشد اقتصادی شد. در این برنامه همانند برنامه‌ی قبل بر حل مشکلات مسکن افراد کم درآمد با آزادسازی بازار مسکن تاکید می‌شد. سیاستی که این برنامه دنبال می‌کرد سیاست کوچک‌سازی و انبوه‌سازی مسکن بود.
این برنامه بر نقش سیاست‌های پولی و تسهیلات اعطای وام تاکید داشت. همچنین بر اساس قانون دولت مکلف شده بود که اقدامات لازم برای خرید و فروش اوراق رهن ثانویه در بازار سرمایه و مشارکت بخش مسکن در بازار بورس را فراهم کند. برنامه سوم توسعه زمین را کاملا به سازوکار بازار سپرد. اما از سوی دیگر برای جلوگیری از سوداگری زمین، مالیات بر اراضی بایر را در نظر گرفت.
یکی از اقداماتی که در طی این برنامه صورت گرفت ساخت گسترده واحد‌های استیجاری بود ولی کمتر از 30 درصد این پروژه‌ها به سرانجام رسید. علت شکست این پروژه‌ها بیشتر ناشی از مکان گزینی غلط و نبود سازکار مناسب برای جذب سرمایههای بخش خصوصی و بانک‌ها بود.
عملکرد تولید مسکن در این برنامه 102 درصد است و از نظر زیر بنا میزان 118 درصد محقق شد که علت عملکرد بالای آن می‌تواند کاهش فعالیت دولت در حوزه مسکن و رویکرد کوچک‌سازی خانه‌ها باشد. با این وجود اما باز هم شاهد افزایش‌بهای مسکن و گسترش حاشیه‌نشینی در شهر‌های بزرگ بوده‌ایم.
برنامه چهارم، مسکن مهر
برای اولین بار در پس از انقلاب در برنامه‌ی چهارم توسعه طرح جامع برای مسکن در نظر گرفته شد. تاکید بر تدوین طرح جامع به این جهت بود که در حوزه مسکن نگاه مقطعی از بین برود. نگاه راهبردی این طرح معطوف به دخالت فعال‌تر دولت در بازار است. برای مثال از دولت می‌خواهد که مالیاتی برای سود نگهداری زمین بگیرد و از سوی دیگر سیاست‌هایی مانند اجاره زمین‌های دولتی و واگذاری زمین‌‌ها به صورت نظام‌مند به افراد کم درآمد را اعمال کند.
دولت در سال 1386 برای مهار بحران مسکن «سیاست زمین صفر» را اعمال کرد. ویژگی این سیاست اجاره‌ی 99 ساله‌ی زمین و حذف قیمت زمین از قیمت تمام شده مسکن بود. این سیاست سبب شد که قیمت مسکن‌های شهری شکسته شود و ثبت نام کننده‌های مسکن مهر، آن را با قیمت بازار بفروشند و در محلات پایین‌تر خانه بخرند که باعث سود قابل توجهی برای آن‌ها شد. همچنین دولت مجبور گردید که برای مسکن مهری‌هایی که در خارج از شهر ساخته شده زیر ساخت‌ها را فراهم کند. هزینه‌ی ایجاد این زیرساخت‌ها بعدا خود را به شکل کسری بودجه نشان داد.
با تمام کم و کاستی‌ها این دوره را شاید بتوان مستمرترین تلاش برای ساماندهی بازار مسکن دانست. با طرح مسکن مهر گامی مهم در برقراری عدالت اجتماعی زمین در ایران برداشته شد که سبب گردید امید در دل افراد کم درآمد جامعه برای مسکن‌دار شدن بوجود آید.
برنامه پنجم، کنارگذاشتن مسکن مهر
در سال‌های ابتدایی این برنامه پروژه‌ی محوری برای تأمین مسکن برای افراد کم درآمد ادامه دادن مسکن مهر بود اما این پروژه با تغییر دولت در میانه‌ی برنامه‌ی پنجم توسعه کنار گذاشته شد و هیچ جایگزینی برای مسکن‌دار شدن افراد کم درآمد در نظر گرفته نشد.
از جمله اقداماتی که در طی برنامه‌ی پنجم صورت گرفت ایجاد صندوق‌های سرمایه‌گذاری مسکن بود. افراد برای استفاده از وام این صندوق‌ها باید وثیقه می‌گذاشتند در نتیجه افراد کم درآمد جامعه نمی‌توانستند از آن بهره‌ای ببرند. به شکل کلی دولت یازدهم تنها در بحث نوسازی بافت فرسوده دارای دستاورد‌های محدودی در تأمین مسکن برای افراد کم درآمد بود.
در طی برنامه‌ی پنجم هزینه‌های مسکن برای دهک اول جامعه 5 درصد کاهش داشت و از 45 درصد به 40 درصد رسید. همچنین زمان انتطار برای خانه‌دار شدن در کشور نیز روندی کاهشی داشته و از 12.2 در سال 1392 به 10.3 درسال 1394 کاهش پیدا کرد. این موارد بیشتر به دلیل اقدامات دولت دهم بود و نتیجه‌ی تغییر سیاست‌های مسکن در دولت یازدهم در سال‌های بعد خود را نشان داده است.
برنامه ششم، 50 سال انتظار برای مسکن
برنامه ششم توسعه با اهداف نوسازی بافت فرسوده شهری و روستایی در حوزه‌ی مسکن تدوین شد. در این برنامه برخلاف رویکرد دولت قبل (احمدی‌نژاد) بجای تمرکز بر سیاست‌های ساخت مسکن به سیاست‌های تقاضا محور رو آورده شد. دولت اولویت خود را چهار گروه در نظر گرفته بود که عبارتند از: ساکنان بافت‌های فرسوده، ساکنان سکونتگاه‌های خودانگیخته، خانه اولی‌ها و گروه‌های کم درآمد.
دولت با اعطای تسهیلات بانکی با سود 8 درصد به ساکنان بافت‌های فرسوده سعی در بازسازی بافت‌های پایتخت و مراکز استان‌ها داشت. اقدام دولت برای مسکن خانه اولی‌ها، ایجاد صندوق پس انداز بود. بر اساس آمار در سال 1396 بیش از 220 هزار خانوار از این طرح استفاده کردند. هدف اصلی این صندوق بیشتر دهک‌های میانی جامعه بود تا دهک‌های پایینی جامعه.
دولت دوازهم در سال‌های پایانی طرح مسکن امید را برای قشر کارگر مطرح کرد ولی چهارچوب واضحی برای آن ایجاد نکرد. به شکل کلی در طی سال‌های 1396 الی 1399 تمامی شاخص‌های استطاعت مسکن به طرز قابل توجهی بدتر شد. برای مثال زمان انتظار برای خانه‌دار شدن از حدود 31 سال در سال 1394 به نزدیک 48 سال در سال 1399 افزایش پیدا کرد.
سیاست‌ها در یک نگاه
به طور خلاصه مجموع سیاست‌هایی که در بعد از انقلاب برای مسکن صورت گرفته و اثراتی که در پی داشت در جدول زیر قابل مشاهده است.
مشکلات مشترک برنامه‌ها
به شکل کلی مشکلات مشترک در برنامه‌های توسعه عبارتند از: 1- بدون توجه به مسائل کلان اقتصادی مانند رشد پایدار اقتصاد و افزایش سطح درآمد خانوار‌ها به التیام بخش مسکن پرداخته شده 2- دهک‌های پایین توان درآمدی برای مشارکت در طرح‌های دولتی را نداشتند 3- دولت برای حمایت از اقشار ضعیف، بانک‌ها را مجبور می‌کند تا وام‌های ساده‌تر و با مدت زمان طولانی‌تر بدهد که این سبب افزایش ریسک بازگشت وام‌ها می‌شود.
پیشنهادات مرکز پژوهش‌ها
با توجه به تجربه‌نگاری سیاست‌هایی که در طی سال‌های بعد از انقلاب برای مسکن رخ داده پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس برای برنامه‌ی هفتم موارد زیر است:
- استفاده از شاخص‌های کمی مختلف برای تشخیص تاثیر سیاست‌ها بر ارتقای زیست شهروندان
- بهره‌گیری از برنامه‌های مختلف مسکن‌سازی با توجه به نیاز‌های اصلی در بازار مسکن مانند مسکن استیجاری، مسکن تدریجی، مسکن حداقل و...
- استفاده از مدل‌های مختلف برای مشارکت در ساخت مانند پیش‌خرید، اجاره به شرط تملیک و...
- ارائه معافیت‌ها و برنامه‌های تشویقی ساخت‌و‌ساز به شکل هدفمند بر اساس سیاست‌های آمایشی و اصلاح بافت‌های ناکارآمد شهری
- بازنگری ابعاد مختلف در حوزه قوانین و ضوابط معماری و شهرسازی حاکم بر ساخت‌و‌ساز مسکن در راستای تأمین مسکن در استطاعت
- تأمین منابع پایدار برای صندوق ملی مسکن
- ارائه مدل‌های مشارکتی با سازندگان و بخش خصوصی برای ساخت مسکن ارزان
- حداقل رساندن بروکراسی اداری برای جواز ساخت و پایان کار مسکن
- طراحی نظام حمایتی هدفمند مسکن جهت ارائه تسهیلات
