آسیب حضور و تقنین شوراهای عالی در نظام حقوقی ایران
تشتت، افتراق، موازی‌کاری
گفت‌وگوی تفصیلی خبرنگار نسیم‌آنلاین با محمدرضا دانش شهرکی، استاد دانشگاه و پژوهش‌گر حقوق عمومی، پیرامون اصلاحات اخیر قانون دیوان عدالت اداری و اثرات این اصلاحیه در ساختار حقوقی کشور و فرآیند دادرسی در دیوان عدالت اداری
نسیم آنلاین: از مدت‌ها قبل موضوع اصلاح قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در مجلس مطرح بود ولی رفت و برگشت متن اصلاحیه میان مجلس و هیئت عالی نظارت موجب شد که تصویب آن مقداری طول بکشد. نهایتاً اصلاحات مذکور به تصویب مجلس و تأیید شورای نگهبان رسید. برای بررسی جزئیات اصلاحات اخیر و بررسی تأثیرات احتمالی این قانون بر فرآیند دادرسی در نهاد مذکور با دکتر محمدرضا دانش شهرکی، استاد دانشگاه و پژوهش‌گر حقوق عمومی، به گفت‌وگو پرداختیم. متن کامل گفت‌وگو به شرح ذیل است.
یکی از نکات مهم اصلاحات اخیر، افزایش صلاحیت دیوان عدالت اداری است که به صورت خاص بخش خواهان این قانون مورد توسعه‌ی جدی قرار گرفته است. چقدر این افزایش صلاحیت را کارآمد و مفید می‌دانید و به نظر شما چه تأثیراتی خواهد داشت؟
در مورد این سوالی که فرمودید طبیعتاً هم تبصره‌های ماده‌ی هفده قانون دیوان و هم ماده‌ی 120 این قانون که معاونت قضایی در حقوق عامه را پیش‌بینی می‌کند، یک سری موارد را به صلاحیت‌ها اضافه می‌کند. این دو ماده در بحث «خواهان» در دیوان عدالت اداری در واقع یک توسعه‌ای را ایجاد می‌کند. در مورد بحث «خواهان» دغدغه‌ای از سابق بین کسانی که یک مقدار اندیشه و پروای حقوق عمومی و حقوق اداری و عدالت دادرسی را داشتند وجود داشت، آن هم این بود که ما چرا دادستان اختصاصی برای دیوان عدالت اداری نداریم. دادستان اختصاصی به معنای مدعی‌العموم. خب شما می‌دانید دعاوی‌ای که در دیوان مطرح میشود اصولاً ناشی از یک تصمیم یا یک رأی یا یک نحوه‌ی رفتار یا یک مقرراتی است که این مقررات اصولاً عام‌الشمول هست. یعنی من به عنوان کارمند که پشت این میز نشستم، فقط با شما یک رفتار خاصی را انجام نمی‌دهم که فقط شما نیاز داشته باشید بروید دیوان عدالت اداری. سیاق من این است که هر کسی که بیاید من همین کار را انجام می‌دهم. حالا احیاناً شما به حق و حقوقتان واقف هستید و می‌توانید از این حق و حقوق استفاده کنید و پیگیر هستید که حق خودتان را استیفاء کنید، می‌روید دیوان و شکایت می‌کنید.
دغدغه‌ی مهمی که وجود داشت این بود که برای مواقعی که شاید برای مراجعه کننده، پیگیری شخصی و انفرادی از جهت زمان و هزینه مقرون به صرفه نباشد، ما باید مدعی‌العمومی داشته باشیم. مثال خیلی ساده‌ای که معمولاً ما در این موارد می‌زنیم این است که ما در قوانین و مقررات، الزامی تحت عنوان احراز هویت داریم اما چیزی تحت عنوان اخذ رونوشت مدرک هویتی نداریم. اخذ رونوشت مدرک هویتی معمولاً در مقررات و قوانین ما نیست اما مثلاً شما هر اداره‌ای می‌روید، پشت درب ورودی زده است که باید رونوشت مدارک هویتی را تحویل بدهید. برای هیچ کس هم مقرون به صرفه نیست که به‌خاطر یک رونوشت برود دادخواست دیوان بدهد و پیگیری کند و بگوید چرا این کار را می‌کنند. البته این یک نمونه بسیار پیش‌پا افتاده و ساده است اما در نهایت ما یک نهادی تحت عنوان دادستانی اختصاصی اداری را احتیاج داریم که به صورت خاص در دیوان عدالت مستقر باشد و به این مقولات ناظر باشد. خب این دادستان اختصاصی که ما در مورد آن صحبت می‌کنیم دغدغه‌ای بود که نمونه‌اش در کشورهای دیگر وجود دارد و در ایران هم بین کسانی که دغدغه داشتند، نظریه‌ی آن وجود دارد.
نکته‌ی بسیار مهم در قانون جدید دیوان عدالت اداری این است که شما بندهای مختلف آن را که می‌خوانید، چه نوآوری‌ها و چه تعیین تکلیف‌هایش، همه پاسخ به چالش‌هایی بود که در این چند سال دیده می‌شد. یعنی شما هر کدام را که می‌بینید، مخصوصاً اگر مسائل را دنبال کرده باشید، می‌بینید مثلاً این بند اصلاحی یا الحاقی یک اختلاف نظری بود که این‌جا تعیین تکلیف شد. این یک موضوعی بود که همیشه چالش بود و حالا برایش مقرره‌ای گذاشتند. این دادستانی اختصاصی هم ظاهراً دوستانی که روی این موضوع کار کردند مد نظرشان بوده است.
واحدهای دولتی در جایگاه خواهان
البته در قانون به جای این مدل مدعی‌العموم که بنده توضیح دادم، چند شخص را نام می‌برد که این اشخاص می‌توانند به این مسئله شبیه مدعی العموم ورود کنند. این اشخاص سازمان بازرسی، دادستان کل کشور، دیوان محاسبات، سازمان‌های مردم نهاد (NGO) و خصوصاً معاون قضائی در امور عامه هستند که طبق قانون جدید امکان قرار گرفتن در جایگاه «خواهان» را خواهند داشت. قانون جدید دیوان عدالت همه اینها را پیش‌بینی می‌کند تا در مواردی که احتمالا موضوعی تعداد بسیار زیادی از مردم را تحت تاثیر قرار می‌دهد، این اشخاص ورود پیدا کنند. تا این‌جای کار کاملاً یک گام رو به جلو هست و یک گامی هست که می‌توانیم بگوییم بسیار مثبت و مفیدی هست. اما یک مسئله مهم، در مواجهه با دستگاه‌های دولتی وجود دارد و آن این است که همیشه مواجهه‌ی دولت با دولت برای احقاق حق مردم کفایت نمی‌کند. یعنی شما اگر به دادستان کل کشور اختیار دهید که ورود کند برای حق مردم خیلی خوب است یا سازمان بازرسی و دیوان محاسبات که بخاطر داشتن گزارش‌های جزئیات اقدامات دستگاه‌های دولتی قطعا بیشتر از حتی مردم مطلع هستند که چه تخلفات یا چه مفاسدی وجود دارد. خب قطعا مفید هست. سازمان‌های مردم نهاد تا حدود زیادی مفید هستند در این زمینه، اما چیزی که جایش خالی هست و اگر تکمیل می‌شد شاید بهتر بود، نهاد آمبودزمان است (Ombudsman) یعنی ساختاری نظارتی که کاملاً مردم‌نهاد باشد و کارویژه‌ی آن پیگیری امور مردم است. خب شما می‌دانید آمبودزمان دقیقا مشابه سازمان بازرسی هست به لحاظ نحوه‌ی کار و اختیارات، اما کاملاً مردم نهاد و غیردولتی. شاید اگر در کنار این اشخاص، نهاد آمبودزمان هم پیش‌بینی می‌شد، می‌توانستیم بگوییم این گام رو به جلو، بیشتر تکمیل شده است. ولی خب طبیعتاً به‌خاطر ملاحظاتی آمبودزمان این‌جا نیامده و آن ملاحظات هم مهم‌ترینش این هست که ما در ایران هنوز سازوکار آن را نداریم. یعنی اگر مثل سازمان‌های مردم نهاد، آمبودزمان هم قبلاً پیش‌بینی می‌شد شاید در این قانون هم این نهاد را ذکر می‌کردند. ولی در مجموع به نظر می‌آید پیش‌بینی اینکه نهادهای مطلع بتوانند از جانب مردم ورود پیدا کنند خودش فی‌نفسه مفید است.
چه تفاوتی میان این نهاد آمبودزمان که فرمودید با NGO ها وجود دارد؟ سایر کشورها در این زمینه چه تجربه‌ای داشتند؟
آمبودزمان هم مانند سازمان‌های مردم نهاد اولین بار از کشورهای اروپایی آغاز شد. هرچند برای آمبودزمان خاستگاه شرقی نیز قائل هستند. سازمان‌های مردم نهاد اصولاً افرادی دغدغه‌مند معطوف به خود شهروندان هستند. شما یک سازمان‌های مردم نهاد تشکیل می‌دهید، مثلا برای رفع مشکلات مردم. مثلاً یک سازمان‌های مردم نهاد تشکیل می‌دهید برای ترویج کتاب‌خوانی، یک سازمان‌های مردم نهاد تشکیل می‌دهید برای حمایت از حیوانات، یک سازمان‌های مردم نهاد تشکیل می‌دهید برای حمایت از بیماری‌های خاص، این میشود سازمان‌های مردم نهاد معطوف به مردم و ترویج امری میان مردم. اما آمبودزمان دیگر معطوف به مردم نیست، آمبودزمان معطوف به کنترل و نظارت بر دولت هست. در واقع هدف یک آمبودزمان که ایجاد میشود یا اصطلاحاً می‌گویند افراد یا دفاتر آمبودزمان، این نیست که بیایند چیزی را در بین مردم ترویج کنند یا در بین مردم پایه‌گذاری کنند، بلکه قرار است چیزهایی که بین مردم ترویج و پایه‌گذاری شده است و دولت هم تعهد به رعایت آن داده یا دولت موظف به رعایت آنها هست را پیگیری کند که آیا انجام میشود یا نمی‌شود و اگر انجام نمی‌شود چرا انجام نمی‌شود. اگر از راه مذاکره حل نشود حتی می‌توان اقدام قضائی علیه آن فرد مستنکف انجام دهد. تفاوت آمبودزمان و سازمان‌های مردم نهاد دقیقاً از همین جا شکل می‌گیرد و هر کدام در جای خود اهمیت بسزایی دارد.
در نسخه ابتدایی این اصلاحیه در بخش خوانده هم شاهد این توسعه‌ی صلاحیت بودیم. به نحوی که رسیدگی به شکایاتی که از تصمیمات نهادهای موضوع ماده‌ی پنج قانون مدیریت خدمات کشوری صورت می‌گیرد هم مورد پیش‌بینی قرار گرفته بود. اما شورای نگهبان این تبصره را مخالف اصل 173 قانون اساسی دانست و در نسخه‌ی نهایی این موضوع از قانون حذف شد. به‌نظر شما استدلال شورای نگهبان در رابطه با واژه‌ی «دولتی» که در اصل 173 قانون اساسی آمده است، چقدر درست است و به صورت کلی توسعه‌ی صلاحیت دیوان در بخش خوانده را چگونه می‌بینید؟
نکته‌ای که وجود دارد در مورد موضوع گفته شده، این است که ما اساساً حقوق عمومی و حقوق خصوصی را تفکیک می‌کنیم از همدیگر، به چه علتی؟ می‌گوییم در حقوق خصوصی ما از برابری اراده صحبت می‌کنیم یا از مناسبات مبتنی بر برابری اراده. اما در حقوق عمومی از مناسبات مبتنی بر نابرابری اراده صحبت می‌کنیم. مثال اعلی این نابرابری کیست؟ مشخص است دولت. دولت طبیعتاً چون اختیار اعمال زور مشروع دارد و تنها کسی هست که در کل کشور حق دارد از قدرت اجبار قهری علیه دیگران استفاده کند . خب یک ادبیاتی به ویژه در حقوق عمومی ایران رایج شد و به تبع آن در قانون اساسی هم آمد، این مثال اعلی و مثال مشخص و مثال مبرهن خودش به یک مفهوم دارای موضوعیت تبدیل شد . در صورتی که همیشه ما مثال دولت را در حقوق عمومی بیان می‌کنیم برای اینکه سریع ذهنمان به آن وجه تمایز و مسئله‌ی عدم برابری اراده‌ها برود و بتوانیم این موضوع را درک کنیم. در واقع دولت از آن مفهوم طریقی به مفهوم موضوعی تبدیل شد. چیزی که قرار بود فقط ذهن ما را دلالت کند به یک مفهومی در پس خودش، خودش عینیت پیدا کرد و خودش برای ما موضوعیت پیدا کرد.
خب اساساً بنیاد توجیهی تفکیک دادرسی‌ها هم به همین دلیل است. پیش‌بینی ساختاری تحت عنوان ساختار دیوان عدالت اداری یا ساختارهای مشابه در همه کشورها مبتنی بر همین است که شما در هر کشوری به دو نظام و سازوکار قضاوتی احتیاج دارید . یک سازوکاری که بر مبنای برابری طرفین دعوا پیش‌بینی شده باشد و یک سازوکاری که بر مبنای نابرابری طرفین دعوا پیش‌بینی شده باشد. من معتقدم دیوان عدالت اداری اتفاقاً باید حوزه‌ی صلاحیتش بر همین اساس که گفتم توسعه پیدا کند.
نابرابری اراده‌ها
ما بسیاری از نهادها را می‌گوییم دولتی نیستند اما عمومی هستند یعنی عمومی غیردولتی هستند. اما همین عمومی‌های غیردولتی گاهی اوقات قدرت و تاثیرگذاری‌شان و نفوذشان خیلی بیشتر از یک نهاد دولتی به معنای خاص است و خیلی وقت‌ها در دعاوی خودشان با نهادهای دولتی، نهادهای دولتی را تحت‌تاثیر قرار می‌دهند. ما این نابرابری اراده را می‌بینیم که این فرد نسبت به دولت وضعیتش این است، شما ببینید نسبت به یک فرد عادی وضعیتش چه میشود. اگر کسی به عنوان یک شخص حقیقی، یک شخص عادی، یک شرکت خصوصی با نهادهای این‌چنینی مواجه شود، طبیعتاً نابرابری اراده‌ها وجود خواهد داشت. برای همین ضرورت دارد که ما بتوانیم صلاحیت دیوان عدالت اداری را توسعه بدهیم. یعنی هر چقدر بیشتر این نابرابری‌ها که اولین و واضح‌ترین آن دولت است را پیش‌بینی کنیم. مثال اعلی دولت است، همانطور که گفته شد مثال بعدی می‌تواند نهادهای عمومی غیردولتی باشد که بشود از آنها به دیوان شکایت کرد. و سومی حتی آن قسمت از بخش خصوصی است که احیاناً قدرت اراده‌ی بیش‌تری دارد. مثال می‌زنم، شرکت‌های چندملیتی. آیا یک شرکت چندملیتی که توانایی دارد حتی سیاست‌های کلی یک دولت را تحت‌تاثیر قرار دهد، قدرتش با یک شهروند عادی برابر است؟ برای همین اگر ما برگردیم به معیارهای اولیه حقوق عمومی که همان اصل نابرابری اراده‌ها است، طبیعتاً باید برویم سمت اینکه بگوییم صلاحیت دیوان اداری باید افزایش پیدا کند. باید مواردی که به عنوان مصادیق نابرابری اراده‌ها دانسته میشود به درستی شناسایی و همه اینها برود در یک دادرسی اختصاصی.
حالا یک نکته وجود دارد در مورد خود دیوان عدالت اداری، حالا شاید دقیقا در مورد سوال شما نباشد اما مرتبط با این سوال است. ما تا کجا باید به این نابرابری توجه کنیم و جانب اراده ضعیف‌تر را رعایت کنیم؟ در حقیقت به نظر می‌رسد دیوان عدالت اداری به سمت اشخاصی که اراده‌ی ضعیف‌تری دارند بیش از اندازه معطوف شده اصطلاحاً. در واقع همواره با فرض تقصیر اراده قوی‌تر پیش می‌رود و بدیهی است این فرض همواره محکوم بودن دولت یا اراده قوی‌تر چندان درست نیست.
تفسیر قانون اساسی به نفع شهوندان
اما در مورد پرسش شما؛ برای تفسیر قانون اساسی متناسب با نگارش آن، سعی می‌کنیم از مدل تفسیر مضیق و محدود جزایی استفاده کنیم. چون احساس می‌کنیم که قانون اساسی ممکن است یکسری محدودیت‌ها ایجاد کند و چون محدودیت می‌خواهد ایجاد کند باید تفسیر مضیق را استفاده کنیم. با توجه به همه اینها به نظر می‌رسد قانون اساسی با این رویکرد کنونی تاب آن را ندارد که ما بتوانیم از آن برداشت کنیم که می‌توان هر اراده نابرابری را در دیوان عدالت اداری یا در دستگاه خاصی مورد رسیدگی قرار بدهیم. اما باز یک نکته وجود دارد و آن این است که تفسیر مضیق قاعده‌ای است در حقوق جزا که قسمی خاص از حقوق عمومی است ولی در کلیت حقوق عمومی باید تفسیر به نفع شهروند را معیار قرار داد. خب با رویکرد تفسیر به نفع شهروند، آیا محدود شدن دولت یا دستگاه‌های اجرایی مندرج در اصل 173 قانون اساسی به دستگاه‌های دولتی به معنای خاص به نفع شهروندان است؟ حداقل نظر من این است که تفسیر به نفع شهروند اقتضا می‌کند که ما اصل 173 قانون اساسی را در مقام تفسیر توسعه دهیم. باز هم می‌گویم قوانین و رویکردهای رایج ما تاب این مسائل را ندارند اما از لحاظ منطق حقوق عمومی ما می‌توانیم این کار را انجام بدهیم. مانعی ندارد و احتیاجی به تغییر اصل هم نداریم. همین که تغییر رویکرد در نظریه‌ی حقوقی انجام شود کافی است.
یکی دیگر از نکات اصلاحی اضافه شدن قراردادهای اداری و تعیین «خسارت وارده» به موضوعات قابل رسیدگی در این نهاد بود. سوالی که وجود دارد این است که ما دقیقاً با چه نیازسنجی‌ای این تغییر را انجام دادیم؟ آیا اضافه شدن این دو موضوع به قانون دیوان در مجموع اقدام مثبتی است؟ این مسئله چه تأثیری در فرآیند رسیدگی به دعاوی در دیوان عدالت اداری خواهد داشت؟
قراردادهای اداری
سابق بر این ما در مورد قراردادهای اداری اجمال داشتیم که چه چیزی را می‌توانیم در موضوع قراردادهای منعقد شده توسط دولت در دیوان عدالت اداری مطرح کنیم. خب اینکه اصل انعقاد قرارداد باید برود در دیوان بررسی شود یک امر بدیهی بود. چون اصل انعقاد قرارداد یکسری تشریفات قانونی و مقرراتی داشت. وظیفه دیوان هم این بود که ببیند دستگاه دولتی آیا مقررات و قوانین را رعایت کرده یا نکرده است. اما از همان قدیم این اختلاف نظر وجود داشت، حالا اجرای قرارداد به چه نحو است؟ خب غالبا اجرای قرارداد را یک مقوله جدا می‌بینند. می‌گویند اجرای قرارداد از اقتضائات متن قرارداد است و اگر متن قرارداد قانونی تنظیم شده باشد، نحوه اجرای آن صرفاً یک رویه اجرایی است. با این نگاه که دیوان عدالت اداری وظیفه دارد با معیار مقررات و قواعد رفتار اختصاصی دستگاه دولتی را بسنجد، خارج کردن محتوای قراردادهای اداری و اجرای قراردادهای اداری درست است. چون اجرای قراردادهای اداری دیگر ربطی به انعقاد و تشریفات ندارد. یک دستگاه قراردادی را طبق قانون ایجاد کرده و حالا شما یک نفر را آن جا دارید که اجرای نادرست از قرارداد به شما ارائه می‌دهد. اینکه رفتار را کجا بررسی کنیم خودش محل تأمل است. با آن نگاه اول طبیعتاً باید خارج از دیوان عدالت بررسی شود زیرا اجرای قرارداد مشمول ارزیابی تطبیق با قوانین و مقررات خاص دولتی نیست. اما با این نگاه دوم، اجرا هم در واقع رفتار یک مقام دولتی میشود. با این منطق شاید درست نبود که این مقرره فعلی قانون جدید دیوان عدالت وضع شود. من هم خودم معتقدم این دو به هم پیوسته است و جدا کردن این دو چالش‌های زیادی ایجاد می‌کند. در واقع مثل همین مورد «خسارت وارده» میشود و پیش بینی من این است که احتمالا در اصلاحات بعدی دوباره اینها ادغام و در یک مرجع رسیدگی میشود. چون دو موضوع به هم پیوسته است و اگر ما قرارداد اداری یا قرارداد دولتی را مثل قانون و مقررات موجب الزام دستگاه دولتی بدانیم، در واقع برای آن دستگاه در حکم قانون خواهد بود و به تبع آن در صلاحیت دیوان عدالت اداری.
مرجع رسیدگی به خسارات وارده
اما در بحث «خسارت وارده» در گذشته نکته‌ای وجود داشت. در قانون قبلی تصور بر این بود که ما یک دادگاه اختصاصی داریم به اسم دیوان عدالت اداری. این مرجع قضایی اختصاصی صرفاً می‌خواهد به موارد تخصصی مربوط به خروج از صلاحیت یا رفتارهای غیرقانونی و خارج از مقررات بپردازد و به پیامدهای آن قرار نیست توجه کند. یعنی قرار نیست برای آنها تصمیم بگیرد. پیامدهای ناشی از این باید برود دادگاه عمومی. یک تصور دیگر هم وجود داشت که «خسارت وارده» را خود قاضی در دادگاه‌های عمومی تعیین می‌کند. یعنی می‌گفتند قاضی دادگاه عمومی تجربه، تخصص و توانمندی یا حوزه صلاحیت تعیین و تشخیص خسارت وارده را دارد اما در دیوان عدالت قاضی به لحاظ تخصص شخصی و به لحاظ تخصصی بودن ساختار، این تجربه و این تخصص را ندارد. بخاطر همین جدا کردند. گفتند قاضی دیوان فقط احراز کند چه اتفاقی افتاده و خسارت وارده را بفرستید محاکم عمومی حکم کنند. شما فقط تخلف واقع شده را احراز کنید و وجه مجرمانه‌اش را بفرستید دادگاهی که وجه مجرمانه آن را می‌تواند رسیدگی کند. حالا این رسیدگی به وجه مجرمانه همچنان به سیاق سابق است.
اما در مورد اول موضوعی که باید به آن توجه کرد این است که قاضی دادگاه عمومی هم خودش خسارت را تعیین نمی‌کند، او هم به کارشناس و اهل خبره‌ای که می‌تواند تشخیص بدهد خسارت وارده را ارجاع می‌دهد. هیچ قاضی‌ای ادعای این را ندارد که من مثلاً می‌توانم تشخیص بدهم در همه موارد خسارت‌های وارده به چه نحو باید محاسبه شود و چه میزان است. تمام قضات هم طبیعتاً برای اینکه خیال خودشان راحت باشد می‌خواهند از کارشناس در این امور استفاده کنند. به همین نحو شما می‌توانید همین امکان ارجاع به کارشناس و اهل خبره را در اختیار قاضی دیوان عدالت هم قرار دهید. مضاف بر این در سابق با آن سازوکار شما باید یک بار دعوا را در دیوان اقامه می‌کردید. یک فرآیند مثلاً یک ساله را طی می‌کردید تا یک حکم قطعی مبنی بر اینکه خسارتی ایجاد شده است بگیرید . حالا بعد از این برای مطالبه خسارت باید بروید دادگاه عمومی و یک سال هم آنجا باید معطل شوید که پس از اقامه‌ی دعوا نتیجه بگیرید و مبلغ خسارت را دریافت کنید. در واقع شما دچار اطاله دادرسی می‌شوید، دچار هدر رفتن یا تلف شدن منابع انسانی قوه‌ی قضاییه می‌شوید. برای یک موضوع دو قاضی و دو مرجع قضائی با سلسله مراتب مختلف باید درگیر موضوع می‌‌شدند. با تمام این اوصاف تصمیم درستی گرفته شد که با توجه به اینکه خسارت را قرار است کارشناس تعیین کند، همه‌ی اینها تجمیع شود. اگر جلوی اطاله دادرسی گرفته شود، وقت کم‌تری هدر می‌رود، منابع انسانی بهتر مدیریت می‌شوند، تمام اینها باعث میشود که تعداد پرونده‌های مفتوحه هم کم‌تر شود. همین هم باعث شد که این اصلاح و این در واقع گام رو به جلو انجام شود.
یک موضوعی که در اصلاحات اخیر مقداری تقویت شده و تغییر کرده است بحث ضمانت اجرای دیوان است. که در دو مورد به شکل مشخص تغییر کرده است. یک بخشی از آن عدم همکاری واحدهای دولتی و یک بخش دیگر هم استنکاف از اجرای آرای دیوان است. نظرتان درباره تغییرات ایجاد شده در موضوع ضمانت اجرا چیست؟
از قانون تا اجرا
یک نکته که از قدیم وجود داشته، اختلاف بین دیوان و دستگاه‌های اجرایی است. دستگاه اجرایی اقضائات مدیریتی خود را می‌بیند و دیوان عدالت اقتضائات قانونی را. شما موقعی که نگاهتان فقط به متن قانون است ممکن است یک تصمیم بگیرید و هنگامی که کسی که بابت آن متن قانونی دچار مشکل شده در مواجهه با شما قرار بگیرید، ممکن است تصمیم دیگری اتخاذ کنید. دیوان عدالت اداری یا نهادهایی که صرفاً با متن قانون سروکار دارند از عینیت مسائل واقعی دور هستند. برای همین صرفاً تصمیمشان مبتنی بر مسائل تئوری است. دستگاه‌های اجرایی خیلی وقت‌ها در جریان امور مسائلی را می‌بینند که باید حتما آنها را لحاظ کند، زیرا تاثیر گذار هستند و باعث می‌شوند گاهی اوقات نگاه متفاوتی به متن قانون پدید آید. مثلا قانون گذار در همین قانون دیوان گفته است که دستگاه‌های دولتی مکلف هستند تمام آئین‌نامه‌ها و مقررات خودشان را در سامانه‌ای که دیوان عدالت اداری معرفی می‌کند بارگذاری کنند. این یک متن قانونی هست و از نظر دیوان عدالت اداری الزامی اما اجرای این مقرره به لحاظ سیستمی و به لحاظ فناوری و به لحاظ سخت افزار و به لحاظ همه اینها خودش یک مسائل متعددی ایجاد می‌کند. یا در ماده‌ی 113 همین قانون صحبت می‌کند در مورد اینکه برای پیشگیری از تخلفات، دیوان عدالت اداری باید تعامل داشته باشد با دستگاه‌های اجرایی. خب این مقتضی آن است که باید یک کارگروه تشکیل بدهید. یعنی گام بعدی دیوان و دستگاه‌های اجرایی تشکیل کارگروه‌های متعدد هست که این کارگروه‌ها را تشکیل بدهد و فقط همین یک خط را اجرایی کند. همین یک خط اجرایی شدن یعنی شما باید مثلاً در هر دستگاهی حالا در سطوح مختلف کارگروه‌هایی داشته باشید که بتوانند بررسی کنند و بیایند گزارش بدهند به دیوان عدالت. خودش زمان مضاعف می‌طلبد و امکانات مادی می‌طلبد. همه اینها که می‌گویم باعث میشود یک تفاوتی بین نگاه دستگاه اجرایی و دستگاه متن محور قضایی وجود داشته باشد زیرا دستگاه قضائی صرفا متن مواد را مبنا قرار می‌دهد اما دستگاه اجرایی علاوه بر آن ظرفیت‌های موجود را نیز لحاظ می‌کند.
در همین راستا، ما در گذشته بسیار مشاهده می‌کردیم که دیوان عدالت اداری مقرره‌ای صادر می‌کرد و یک مصوبه دولتی ابطال می‌شد. دستگاه اجرایی می‌دانست بدون مفاد آن مصوبه نمی‌تواند کارویژه خود را ایفاء کند. یعنی کار گره می‌خورد و پیش نمی‌رود. درست است که شاید مغایر قانون باشد اما بالاخره اقتضائات اجرایی هم هست دیگر. بالاخره حسن جریان هم باید وجود داشته باشد. بنابراین دستگاه اجرایی با عنوان دیگری با یک مقدار تغییر در مفاد، همان مفاد قبلی که ابطال شده بود را در جای دیگری درج می‌کرد و یک سلسله باطلی شده بود و آئین‌نامه و مقررات وضع می‌شد و دیوان ابطال می‌کرد. دوباره دستگاه اجرایی می‌رفت در غالب دیگری وضع می‌کرد و دوباره دیوان ابطال می‌کرد و این سیر مکرر تکرار می‌شد. این در نهایت به این‌جا رسید که دیوان عدالت اداری یک مقدار آن ضمانت اجرایی مربوط به حفظ حریم خودش را بالا ببرد و بحث استنکاف را جدی‌تر گرفته است. اما در نهایت مسئله‌ای که وجود دارد این است که این افزایش ضمانت اجراهایی که در قانون پیش‌بینی شده برای اقتدار دیوان عدالت در همان راستایی است که عرض کردم، نگاه صرفاً منحصر است به دغدغه‌های قضایی. این سخت‌گیری، انضباط را ایجاد می‌کند اما تالی فاسدی هم دارد. ممکن است در برخی جاها دستگاه‌های اداری دچار چالشی شوند که درک آن چالش جز با قرار گرفتن در دستگاه اداری ممکن نباشد و طبیعتاً مقامات دیوان عدالت اداری در هر سطحی باشند، به خاطر اینکه در حوزه‌ی اجرایی ورود نکردند و در آن جا حضور ندارند، شاید این موضوع را به صورت کامل درک نکنند. من پیش‌بینی می‌کنم از این ناحیه یکسری مشکلات جدی برای دستگاهها ایجاد شود که به تبع مسائلی را برای دیوان عدالت اداری نیز بوجود آورد.
شمول صلاحیت دیوان بر شورای عالی فضای مجازی و شورای عالی انقلاب فرهنگی یکی از مباحث بحث‌برانگیز اصلاحات اخیر بود که نهایتاً منجر به ورود هیئت عالی نظارت به این اصلاحیه شد. با اصلاحات اخیر آیا دیوان عدالت اداری می‌تواند نسبت به دعاوی مربوط به این دو شورای عالی وارد شود؟
قانون جدید دیوان: شوراهای عالی قانون‌گذار هستند.
حقیقت این است که به لحاظ نظام قانون‌گذاری موقعی که ما می‌خواهیم از نهادهای مختلف یا از قوای مختلف صحبت کنیم به یک تمرکز احتیاج داریم. این تمرکزی که مانع از تشتت، افتراق و موازی‌کاری میشود. در واقع به نظر می‌رسد که در یک نظام حقوقی مطلوب برای تقنین قوانین و مقررات عمومی در واقع باید یک نهاد خاص و منحصر بفرد باشد. طبیعتاً سایر نهادها این اجازه را باید داشته باشند که طی یک سازوکاری در حوزه‌ی تخصصی خودشان پیشنهاداتی به نهاد تقنینی بدهند و نهاد تقنینی هم ملزم به بررسی و اعلام نظر درموردشان باشد. یعنی تا این‌جا که ما یکسری شورا داشته باشیم، مثل شورای عالی فرهنگی یا شورای عالی فضای مجازی یا در هر حوزه‌ی دیگری شورایی داشته باشیم که به صورت خاص در موضوعی کار کند و پیشنهاد تقنینی دهد و مقام تقنین موظف باشد در مورد آن در یک مدت مشخصی اظهار نظر معقول انجام دهد. اصلا چیز بدی نیست و اتفاقا مطلوب است. اما دغدغه از آنجا شروع میشود که نهادهایی اجازه قانون‌گذاری پیدا می‌کنند که سازوکار‌های تقنینی عادی قابل اجرا در ارتباط با آنها نیست. مثلا می‌گویم شورای انقلاب فرهنگی یا شورای عالی فضای مجازی، شما در یک سازوکاری اعضا را تعیین می‌کنید، در یک سازوکاری قوانین و مقررات را الزام‌آور می‌کنید اما آیا سازوکار نظارتی بر مصوبات ایجاد کردید؟ یا اخیراً تأسیس شورای هماهنگی سران سه قوه. وجود این شوراها فی نفسه بد نیست، خیلی هم خوب است اما آیا اینها همراه با سازوکار‌ها هستند؟ آیا سازوکار‌هایی که تالی فاسد اینها را کنترل کند پیش بینی شده؟ به نظر می‌رسد حالا قانون جدید دیوان این موضوع را برای ما کامل تعیین تکلیف کرد که شوراهای عالی حداقل با این دو عنوان یعنی شورای عالی فضای مجازی یا شورای عالی انقلاب فرهنگی، قانون‌گذار هستند. چون قانون‌گذار هستند، دیوان عدالت اداری حق ورود به مصوبات اینها را ندارد. یعنی اینها دیگر مقرره‌گذار نیستند. این‌هادر عرض مجلس قرار می‌گیرند. خب این در عرض مجلس قرار گرفتن خودش محل سوال و محل اختلاف هست که آیا این مناسب هست یا نیست. همین اختلافات و همین تردید در مناسب بودن باعث شد که تبصره‌اش در ذیل آن ماده ایجاد شود که حالا خود شورا را ما جایگاه قانونی به آن می‌دهیم البته بر خلاف اصل اما کمیسیون‌های ذیل آن دیگر حداقل از اصل تبعیت کنند و کمیسیون‌های ذیل آن مقرره‌گذار قلمداد شوند. اما خب این جزو مواردی است که این سوال هنوز وجود دارد که آیا این شوراها ظرفیت قانون‌گذاری دارند؟ اگر ظرفیت قانون‌گذاری دارند، نسبتشان با قوانین مجلس به چه صورت هست؟ آیا قوانین مجلس می‌توانند نقضشان کنند؟
تقنین شوراها خلاف قانون اساسی
یک مثال کاملاً عینی؛ شما یک عده نماینده مجلس دارید که در مورد موضوع الف صحبت می‌کنند، رای می‌گیرند و تصمیم می‌گیرند. این نمایندگان مجلس به طور متوسط از زمان رأی‌گیری تا دو سال بعد سر کار هستند و حضور دارند. طبیعتاً شما مطمئن هستید به طور متوسط تا دو سال بعد به احتمال زیاد همین افراد حاضر در مورد موضوعی که خودشان مدتی پیش در مورد آن تصمیم گرفتند، دیگر اتخاذ تصمیم نمی‌کنند. مگر اینکه مجلس عوض شود و نماینده‌های جدیدی بیایند، موضوع حساسیت برانگیز باشد و مقرره‌ی جدید ایجاد شود. اما در مورد یک شورایی که سازوکار انتخابش و سازوکار ایجادش با سازوکار مجلس کاملا متفاوت هست، همیشه شما این احتمال را می‌دهید که مجلس قانونی وضع کند که آن سازوکار همان فردا بخواهد آن‌را نقض کند. یا آن سازوکار موازی مجلس چیزی را ایجاد کند که روز دیگر مجلس بخواهد آن را نقض کند. هر دو هم عرض هستند. بعد دوباره باید وارد این مسئله شویم که این شوراها مقام تقنینی بالاتری دارند در مقام وضع قانون عادی یا مجلس به لحظ نظری شأن بالاتری دارد . به لحاظ برخی مقررات شاید تعیین تکلیفی اجمالا شده باشد اما در مورد مبانی نظری این پرسش همچنان وجود دارد که آیا ما به استناد مرجع ایجاد کننده قانون عادی می‌توانیم سلسله مراتبی در این قوانین ایجاد کنیم؟ هرچند این مسئله وجود دارد اما خب قانون جدید دیوان ظاهرا این موضوع را تعیین تکلیف کرده است. یعنی این شوراها در حکم قوه مقننه قلمداد شدند که اگر بخواهیم پایبند به متن قانون اساسی باشیم باید در این مورد ایراد قانون اساسی گرفته می‌شد. چون تنها مرجع تقنین طبق قانون اساسی باید قوه مقننه باشد. در واقع این ماده با این نحو حداقل محل طرح ایراد قانون اساسی هست.
موضوع دیگر بحث استانی شدن شعبات است. تجارب متفاوتی سایر کشورها در این زمینه داشته‌اند. مثلا شبیه آن را در فرانسه داریم. یکی از دلایل این که بحث شعبات استانی مطرح میشود کاهش زمان دادرسی در دیوان است و از آن‌طرف هم مخالفان این ایده مدعی هستند که به دلیل نداشتن منابع انسانی و نیروی متخصص کافی این اتفاق امکان پذیر نیست. به نظر شما چقدر امکان این وجود داشت که این بحث وارد اصلاحات اخیر هم بشود؟ و این مسئله به چه اندازه نیاز امروز ما است؟
دیوان عدالت اداری سه چهار سطح کارویژه اصلی دارد. من بیشتر می‌خواهم روی دو سطح آن تمرکز کنم. یک سطح آن نظارت دیوان عدالت اداری به مقررات است و یک سطح آن تصمیمات، آراء یا رفتارها و اتفاقاتی که در خود اداره واقع میشود. در سطح مقررات، تجمیعی بودن با توجه به سازوکار دولت و کشور ما ضرورت دارد و باید متمرکز باشد. چون ما قوانین محلی نداریم. قوانین و مقررات متمرکز در تهران ایجاد میشود و طبیعتاً اظهار نظر در مورد آنها هم باید همین‌جا باشد. به لحاظ عملیاتی هم بهتر است. یک آیین‌نامه را مقام وزارتی یا رئیس سازمان ایجاد کرده است و شما می‌خواهید ابطال کنید به هر ترتیب با آن ظرفیت‌هایی که وجود دارد. خب این ضرورتی ندارد حتما در شهرهای دیگر بررسی شود، اتفاقاً باید بیاید در تهران و متمرکز در تهران باشد. باید تمام این سازوکار در مرکز انجام شود. اگر ما ساخت کشورمان به نحوی بود که در شهرهای دیگر یا در استان‌ها یا ایالت‌ها ما امکان قانون‌گذاری داشتیم، مثلاً مدل ایالات متحده، می‌توانستیم در مورد مقررات هم محلی بودن را پیش‌بینی کنیم. بالاخره مقررات خاص ایالتی یک مقام نظارتی قضائی ایالتی هم می‌خواهد. اما در مدل ما نه، موقعی که شما در واقع مقرراتی کشورشمول دارید که در تمام کشور جاری هست، نیاز به تمرکز زدایی به این معنا نیست که بخواهید ببرید جای دیگر.
ضرورت ایجاد شعبات استانی
اما به لحاظ نگاه به اداره به نظر می‌رسد که ضرورت دارد که این استانی بودن ایجاد شود و یا حتی فارغ از استانی بودن با توجه به حوزه اهمیت موضوعات شعباتی ایجاد شود. مثال می‌زنم، شما در مناطقی مثل جنوب غرب ایران تعداد زیادی پتروشیمی دارید، در استان‌های اصفهان و مرکزی شهرک‌های صنعتی دارید، در برخی استان‌ها، تولیدکنندگان فولاد و صنایع وابسته بسیار زیادی دارید. در برخی استان‌ها خدماتی و معدن زیاد دارید. بنابراین در هر استان یک تمرکزی نسبت به یکسری فعالیت‌ها وجود دارد که این فعالیت‌ها به اقتضاء کارشان با یکسری نهادها در ارتباط هستند و مشمول یکسری مقررات خاص. یعنی مثلا شما در قسمت جنوب غرب ایران خیلی تعاملتان با وزارت نفت بالا است، تعامل با مثلا تامین اجتماعی برای منابع انسانی بالا است. یک جایی با وزارت صمت خیلی تعامل دارید، یک جایی با نهادهای دیگر مثل اداره مالیات یا شهرداری ممکن است در تعامل باشید. بنابراین این منطقه‌ای شدن، نه صرفا بگوییم استانی، که البته باید نیازسنجی شود، بی‌تردید ضروری است. یعنی من به نظرم جزء مواردی هست که میشود مثل همان سیاق معمول که می‌گذاریم به حسب نیازسنجی رئیس دیوان عدالت اداری، شعب خاصی در برخی منطق ایجاد شود. این اتفاقا به تخصصی شدن و تسهیل در رسیدگی به امور کمک می‌کند. چون ما گاهی اوقات که این صحبت را مطرح می‌کنیم، دیوان عدالت اداری مثلا می‌گوید ما یک سری شعب اختصاصی داریم، مثل شعب اقتصادی و مالیاتی یا شعب بانکی و شعب اراضی یا زمین‌ها.
با توجه به اینکه قاضی دیوان یک ارتباط تنگاتنگی با مقررات اداری دارد و مقررات اداری محدودیت‌ها و گستره‌شان بسیار بیشتر از قوانین جاری است، کسی که در دیوان کار می‌کند سختی بیش‌تری دارد برای اینکه اشراف داشته باشد. اگر شما تقسیمات منطقه‌ای داشته باشید، آن قاضی شما که در منطقه هست، می‌داند دقیقا باید حتی در مورد چه موضوعات خاص و بر چه مطلبی تمرکز کند. مثلا وقتی می‌گوییم شما در دیوان عدالت اداری پنج شعبه دارید که پرونده اقتصادی به آنها ارجاع میشود. حالا در کنار موضوعات دیگر، اصطلاحا تخصصی مالیات هم هستند. اما حقیقت این است که خود مقوله مالیات حداقل از ده حوزه کاملا تخصصی شکل گرفته است. خب شما یک جایی دارید مانند استان‌های جنوب غربی که تعداد بسیار زیادی از شرکت‌های نفتی در آنجا هستند، شرکت‌های نفتی مدل مالیاتی‌شان مشخص است. خیلی به نظرم کارآمدتر است و نتیجه بهتری می‌گیرید اگر قاضی که آنجا قرار گرفته، بجای آن‌که همه مالیات را بداند، همین مالیات مربوط به نفتی‌ها را بتواند خوب تمرکز کند و متوجه شود هم وظیفه خودش را به درستی انجام داده و هم کار آن محل رونق پیدا می‌کند. بنابراین تخصصی شدن ولو همراه با منطقه‌ای شدن قطعا قابل دفاع است مخصوصا با این شرایط که ما داریم و مخصوصا در مورد نظارتی که بر اداره باید وجود داشته باشد. اما اینکه نیروی انسانی نداریم یا منابعش را نداریم، به نظر می‌رسد دلیل موجهی نباشد. اگر ما بخواهیم صرفه و هزینه اقتصادی را هم در نظر بگیریم، شما کلی باید هزینه کنید و تعداد بسیار زیادی از افراد را با مخاطرات مختلف از اقصی نقاط کشور بیاوردید تهران برای اینکه پیگیری پرونده مطرحشان را در دیوان عدالت انجام بدهند. در صورتی که مقرون به صرفه‌تر است شما یک نفر را بفرستید آن جا. یعنی جمعی نگاه کنیم و نه فقط یک دستگاه خاص را. من فکر نمی‌کنم با این میزان فارغ‌التحصیل رشته حقوق کمبود نیروی متخصص هم داشته باشیم. به نظرم با توجه به شرایط به ویژه بحث نظارت بر اداره اگر محلی شود بسیار خوب است. یعنی شعب رسیدگی در محل‌های مقتضی جغرافیایی شکل بگیرد، بسیار می‌تواند از اطاله دادرسی کم کند و مضاف بر این به تخصصی بودن هم اضافه کند.
ما در دیوان به شدت بحث اطاله دادرسی داریم. جدای از این مورد چه راهکارهای دیگری به ذهنتان می‌رسد برای اینکه این مسئله حل شود؟ علت این اطاله‌ی دادرسی جز کمبود منابع انسانی و حجم بالای پرونده‌ها چیست؟
اطاله دادرسی ناشی از بروکراسی
یک مسئله وجود دارد؛ یک بخش از اطاله‌های دیوان منابع انسانی است. طبیعتاً یک بخش متمرکز بودن است. اگر عملی بخواهیم صحبت کنیم، من یک شکایتی علیه یک نهاد دولتی انجام می‌دهم. دیوان عدالت اداری می‌گوید کل پرونده را بفرست برای من تهران ببینم چه هست و چه نیست. کل پرونده گاهی اوقات مثلا بیست یا چهل زونکن است. حالا شما مثلاً می‌خواهید از استان آذربایجان غربی یا خوزستان این مدارک را تحت‌الحفظ بیاورید دفتر قاضی. خب برای اداره صرف نمی‌کند که هر روز این کارها را انجام بدهد. باید بگذارد هفته‌ای یا دو هفته‌ای یک بار جمع شود و مدارک چند پرونده را با هم بفرستد. حتی تهران هم همین است، دستگاه‌های دولتی هر روز برای دیوان عدالت اداری پرونده نمی‌فرستند . جمع می‌شوند چند روز یک بار می‌فرستند. برای همین هم قاضی دیوان با یک حجم زیادی مستندات مواجه میشود. یک نکته که دیوان می‌تواند از آن استفاده کند برای کاهش محسوس اطاله دادرسی ناشی از این موضوع که گفته شد، الزام به مستندسازی اقدامات و تصمیمات دستگاه‌های اجرایی یا دستگاه‌هایی است که دیوان بر آنها قرار است نظارت کند. مثلاً دیوان رأی هیأت مالیاتی یا هیأت تامین اجتماعی را نمی‌تواند به سرعت و درستی رسیدگی کند به خاطر اینکه رأی گفته شده یک فرمت خاص دارد. فقط اسم اشخاص عوض شده با کد ملی و یک اظهارنظر نهایی و خط آخر نوشته مثلا حق داده شد به آن کسی که مراجعه کرد یا خواسته او رد شد. نه شرح پرونده را شما می‌بینید، نه مستندات زمینه‌ای وجود دارد، نه استدلالی وجود دارد که هیأت با چه ماده قانونی و با چه فهمی از این ماده قانونی این برداشت را انجام داده و حکم صادر کرده‌است. اگر دیوان بتواند دستگا‌های دولتی را به ویژه در این مورد ملزم کند که تصمیمات، آرا و رفتارها یا عملکرد منضم به یک گزارش تفصیلی و مستند به مدارک و ادله باشد، کار دیوان بسیار راحت میشود.
مستندسازی آراء و تصمیمات
در واقع یک مسئله‌ای که وجود دارد این است که در بیشتر پرونده‌ها دستگاه یک تصمیمی گرفته یا اقدام انجام داده که نه مبنا مشخص است و حتی گاهی اوقات بخاطر همان سازوکار فرمتی بودن، مبنای رأی سهوا اشتباه درج شده است. شما به عنوان قاضی دیوان عدالت می‌گویید مقام دولتی چه فکری کرده که این رای را داده است. می‌گویید گزارش را به من بده، پرونده را بفرست تا از بین اوراق این پرونده، اسناد و مدارک مرتبط را پیدا کنید. اما الزام به انضمام هر تصمیم یا اقدام به گزارش مبسوط و مستند و متقن موثرترین کاری هست که دیوان می‌تواند انجام بدهد و دستگاه‌های اجرایی را ملزم کند به مستندسازی تصمیمات و رفتارها و اقداماتشان و در نتیجه دیگر دیوان هم کاملا می‌داند بر اساس این مستنداتی که ارائه شده است عمل اداره یا مقام اداری درست هست یا خیر. حقیقت این است که شعب دیوان عدالت اداری به این نتیجه رسیدند ولی هنوز ما در قانون به صورت منجز این را به عنوان تکلیفی برای دستگاهها که باید این‌کار انجام شود نداریم. الان در شعب دیوان در خیلی از پرونده‌هایی که با دستگاه‌های دولتی مواجه هستند و رأی که مورد اعتراض قرار می‌گیرد، دیگر فارغ از همه قوانین و مقررات به دلیل اینکه از این مقدمه ثابت که نتیجه خاص استخراج نمی‌شود، پرونده به دستگاه برای اظهار نظر مجدد و مستندسازی اعاده میشود. این باعث میشود دستگاه دولتی ملزم شود مبانی توجیهی کار خودش را بیاورد. اما واقعیت این است که اگر از ابتدا دستگاه ملزم شود مبانی توجیهی را بیاورد، در وهله اول خود مخاطب ممکن است اقناع شود که من اصلا نفعی در شکایت ندارم، ثانیا اگر شکایتی هم انجام شود دیگر مرجع قضایی می‌تواند همان روز تصمیم بگیرد. یک برگه کاغذ و مستندات ضمیمه را می‌خواند و تصمیم می‌گیرد که حق با چه کسی است.
به نظر شما اصلاحات اخیر چه کمبودهایی دارد. حالا چه از نظر بحث تجربه داخلی خود ما که احساس می‌کنیم یکسری بحران‌ها و چالش‌هایی هست و هم از نظر ظرفیت‌هایی که کشورهای خارجی از آن استفاده کردند. کشورهایی که حتی ما مفهوم دیوان را از آنها وام گرفتیم. به نظر شما کلاً چه ظرفیت‌هایی وجود دارد که ما می‌توانستیم استفاده کنیم؟
رویکرد تسهیل‌گرایی
قانون جدید دیوان با اصلاحات و الحاقات جدید یا حتی حذفیاتش را که می‌خوانیم، چند مزیت خیلی خوب دارد. یکی این است که اصلا این قانون با رویکرد تسهیل‌گرایی نوشته شده است. یعنی خیلی با این نگاه که یک مقدار فرآیندها ساده و مشخص شود. خیلی پیش‌بینی‌ها را زودتر انجام بدهد. یک جاهایی به اقتضائات اداری و اجرایی توجه بیش‌تری کرده مثل جاهایی که درخواست را حذف کرده از قانون و گفته دادخواست باید جایگزین آن شود. این به نظر می‌رسد با ماهیت سازوکار اداری و یک دستگاه قضایی اختصاصی اداره بودن سازگارتر است. حالا شاید شما در مراجع عمومی بگویید که درخواست بدهید کافی است اما در مراجع اختصاصی یک مقدار سخت‌گیری طبیعتا باید بیشتر باشد و با ماهیت آن بیشتر سازگار است.
پاسخ به مسائل دانشگاهی
مزیت مهم و جالبی دیگری هم که این قانون دارد و من تا حالا حقیقتا قانونی را در سال‌های اخیر ندیده بودم که واجد آن باشد این است که یک قانون تا این حد پاسخ به مسائل نظریه‌ای و دانشگاهی باشد. یعنی شما برای هر موضوعی که در این الحاق و اصلاح جدید می‌بینید، یک زمینه نظری در مورد آن وجود دارد. این اندیشیده بودن که البته حالا من وارد این نمی‌خواهم بشوم که آیا این مقرره‌ای که در نتیجه این نظریه پردازی‌ها یا اختلافات نظری ایجاد شده درست است یا غلط و ممکن است درست باشد و ممکن است غلط باشد. ممکن است ناقص باشد، ممکن است جای اصلاح داشته باشد، ممکن است از اساس اشتباه باشد به نظر من؛ اما همین که نگاه این است که الگوی ورود به مسئله از این طریق باید باشد که باید نظر متخصصین را مبنا قرار بدهیم و چالش‌های نظری را مورد توجه قرار دهیم تا برسیم به اصلاحات قانون، خودش به نظرم مهم‌ترین اتفاق هست که در این قانون جدید دیوان رخ داده است.
اما طبیعتاً چند چالش بسیار مهم دارد که خیلی به نظر من جای تأمل دارد و باید به آن توجه شود. یکی همان بحث اولیه است که من در مورد دادستان اختصاصی گفتم. فارغ از اینکه ما یکسری نهادهایی را به عنوان تکمیل کننده کسانی که قرار است شکایت را طرح کنند و پیگیری کنند، پیش‌بینی کردیم، اما به صورت خاص آن دادستان اختصاصی با آن مختصات خیلی اهمیت دارد. با آن اقتدار و آن جایگاه که باید به آن حتما توجه شود. بنابراین یک مسئله که قطعا باید در آینده به آن توجه شود همان مسئله دادستان اختصاصی هست. مسئله دوم که مجددا تاکید می‌کنم همان نهاد آمبودزمان است. البته باید توجه داشت که یک آمبودزمان داریم در سازمان بازرسی و یکی از واحدهای زیرمجموعه آن هست فعلا که ظاهرا اسمش را هم آمبودزمان اسلامی گذاشته‌‌اند. این نهاد زمانی که آقای دکتر رئیسی، متولی سازمان بازرسی کل کشور بودند، پیگیری و ایجاد شد. اما نکته‌ای که وجود دارد این هست که آمبودزمان اساسا ماهیتش غیرحاکمیتی هست. یعنی حالا این تاسیس آنجا پیش‌بینی شده است و همین که حداقل با این عنوان آنجا هست خودش نکته مثبتی است اما طبیعتا ماهیت این آمبودزمان موجود حاکمیتی هست در حالی که غیرحاکمیتی بودن آمبودزمان برای کارویژه‌های آن نزد دیوان عدالت اداری، نکته مهمی است.
نکته‌ی بعدی که در قانون دیوان قاعدتاً باید پیش‌بینی شود همان بحث است که حتی‌المقدور باید نهادهایی که از اقتدار نابرابر بهره می‌برند، در صلاحیت دیوان عدالت قرار بگیرند. حالا هر چه بیشتر شود طبیعتا مطلوب‌تر است. یعنی ما می‌توانیم به آن مبانی فلسفی ایجاد دستگاه اختصاصی نزدیک‌تر شویم. اینها می‌شوند مباحث نظری و مباحث ایجابی. اما یک رویکرد هم باید در قانون دیوان تغییر کند. قانون دیوان در مقام رسیدگی کننده به دعاوی مردم علیه دستگاهها یا مراجع دولتی یا حاکمیتی یا با هر عنوانی تحت شمول دیوان قرار می‌گیرند، چالشی دارد و مسئله‌ای که در مورد آن وجود دارد این است که دیوان با اقتضائات مدیریت اداری تا حد بسیار زیادی بیگانه است. این بیگانگی در بسیاری از قوانین و مقررات و در رویکردهایی که در دیوان وجود دارد دیده میشود و یکی از مسائل بسیار مهم این هست که امکان دفاع موثر یا امکان ایضاح موثر از دولت در دیوان عدالت نادیده گرفته شده و ظاهرا در این دیوان رویکرد مبتنی بر فرض اشتباه دولت و محکومیت دولت است. این نگاه شاید مبتنی بر همان نگاه فرانسوی است که دولت شر ضروری است و بالاخره باید محدودیت برای آن ایجاد کنید. این نگاه چندان با این نگاه که دولت نماینده منافع عامه یا حقوق عامه است سازگار نیست. این نگاه مثلا در صدور دستور موقت به صورت خاص تجلی دارد. گاهی اوقات دستور موقت صادر شده، صرفاً دولت را از انجام یک کار و تحصیل یک منفعت یا یک درآمدی محروم می‌کند. اما خیلی اوقات این دستور موقت می‌تواند حقوق عامه را تحت تاثیر قرار دهد آن هم به جهت منفعت یک نفر یا گروه محدودی از مردم. مضاف بر این صدور دستور موقت حتی در این موارد حتی نیازی به تودیع خسارت نیز ندارد. این میزان غلبه و اولویت بخش غیر دولتی در قانون دیوان خیلی اوقات باعث میشود دیوان در دستورش از انصاف و از عدالت خارج شود. به نظر می‌رسد یکی از مسائلی که باید در اصلاحات قانون دیوان حتما به آن توجه شود این است که قانون دیوان باید در پی عدالت متوازن میان دولت و ملت باشد. عدالت اداری هم باید جنبه دولت و عموم شهروندان را داشته باشد و هم جنبه بخش خصوصی را. اما اگر قائل به ضرورت انتخاب باشد، به نظر می‌رسد در شرایط مساوی که یک طرف نماینده عموم مردم قرار دارد و یک طرف یکی از مردم یا یک عده خاصی از مردم، در این موارد طبیعتا عموم مردم اولویت دارند به منافع خاص یک عده. حداقل در تنظیم مناسبات این‌را باید مدنظر داشت.
بحث دیگری که مهم است این است که در تبصره‌ی ماده‌ی یازده در واقع مقرر میشود که آرای دیوان باید در موارد مشابه هم اگر وحدت موضوع وجود دارد توسط دستگاه‌های اجرایی اجرا شود. یک شرط می‌گذارد؛ مگر اینکه رای متعارضی وجود داشته باشد و این تعارض آرا به تایید رئیس دیوان برسد. تا این بخش را میشود از آن دفاع کرد که مثلا در موضوع واحدی شعب دیوان آراء متعددی دادند و هنوز وحدت رویه نشده است. اما بالاخره پیش‌بینی میشود که ما ده تا شعبه داریم و به این نحو عمل می‌کنند. برای یک نظام اداری مطلوب برای اینکه مشکلات آتی هم ایجاد نشود، بیاییم و بگوییم در موارد مشابه هم استفاده کنیم. اما اگر یک رأی متعارض باشد، طبیعتا به دولت باید این حق را بدهیم. بخاطر اینکه در خود دیوان هم یک عده حق را به دولت می‌دهند و یک عده حق را به طرف مقابل و دولت در موضوع فعلی و موضوعی که الان دارد با شما در موردش صحبت می‌کند به عنوان مراجعه کننده، احتمال می‌دهد نظر دیوان مؤید اقدام او باشد یا تأیید کننده ادعای شما. اما قیدی که باز می‌گویم با همان غلبه بخش خصوصی در نظر گرفته میشود این است که این متعارض بودن آرا باید به تأیید رئیس دیوان برسد. یعنی قاعدتاً باید دولت در هر موردی که حتی برای خودش محرز است که آرا متعارض هست، این آرای متعارض را ببرد نزد رئیس دیوان و بگوید این تعارض را تأیید کنید تا من بتوانم در موارد مشابه اجرا نکنم و بگویم دو نظر وجود دارد. از این نظر خوب هست که رئیس دیوان مطلع میشود برود حالا یا وحدت رویه را اجرا کند اما از این نظر که دستگاه دولتی ملزم میشود برای موضوعی آرا را جمع آوری کند و مکاتبه کند و پیگیری کند و رئیس دیوان بگوید این دو آیا متعارض هست یا نیست محل تأمل هست، محل ایراد هست. متعارض بودن چیز دشواری نیست که ما نتوانیم به مقام اداری بگوییم تشخیص بدهد. رأی الف می‌گوید مجاز است این و رأی ب می‌گوید مجاز نیست. این را نیاز نیست حتما رئیس دیوان در موردش بخواهد مداخله کند و نظر بدهد. مگر بگوییم در موارد ابهام که آیا تردید وجود دارد در تعارض و عدم تعارض.
یک تعبیر جالب دیگری که در قانون دیوان وجود دارد، سابق بر این قانون دیوان عدالت اداری اگر اختلاف صلاحیت ایجاد می‌شد می‌گفت مراجع غیر قضایی باید از رای دیوان تبعیت کنند و مفهوم لازم‌الاتباع را به کار می‌برد اما در قانون جدید اصطلاح دلالت را به کار می‌برد. قانون می‌گوید عدم صلاحیت صادر و سپس دلالت کن. خب ویژگی دلالت کردن بر خلاف آن الزام به اتباع در این است که این ارشاد یا دلالت که انجام میشود، آن مقامی که قرار است به مراجعه نزد او دلالت شود می‌تواند از خودش سلب صلاحیت کند و بگوید این در صلاحیت من هم نیست. اما این مقرره در واقع نوعی پذیرش این موضوع است که مراجع اداری تخصصی دارند که قاعدتا قضات دیوان نمی‌توانند به همه آن اشراف داشته باشند. پذیرفته شدن این مطلب خودش گامی به جلو است. در واقع این تفکیک اجرا و قضاوت پذیرفته شده و به تفسیر اجرایی اعتبار داده شده است. یک نکته دیگر که باز در راستای تعیین تکلیف بوده و جالب به نظر می‌رسد همان اختلافی است که در مورد مجمع تشخیص داشتیم از قدیم و داریم هنوز که آیا مجمع تشخیص بین نظر شورای نگهبان و نظر مجلس باید یکی را انتخاب کند یا خودش می‌تواند انشا نظر کند در مواردی که اختلاف نظر وجود دارد میان شورا و مجلس. در مورد رای وحدت رویه هم در قانون جدید یک نظر جالبی آمده است و می‌گوید ضرورتی ندارد هیأت عمومی حتما یکی از آراء را انتخاب کند و اعلام کند و خود هیئت عمومی می‌تواند با توجه به اوضاع و احوال پرونده اصلا رای جدیدی انشاء، صادر و ابلاغ کند.
آسیب تک مرحله‌ای شدن
البته یک آسیب جدی هم قانون جدید دیوان وجود دارد و آن هم تبصره 2 ماده دو که تک مرحله‌ای شدن برخی رسیدگی‌هاست. من پیش‌بینی می‌کنم این اتفاق تک مرحله‌ای شدن همان سرنوشت حذف دادسرا را داشته باشد. در واقع تک مرحله‌ای شدن در موضوعات به ویژه موضوعاتی تا این حد تخصصی اصلا مناسب و اندیشیده نیست. موضوعات تخصصی اتفاقا باید مراتب و درجات مختلف بررسی برایشان ایجاد شود. این تک مرحله‌ای شدن یکی از آسیب‌هایی هست که ایجاد شده و نکته آخری که به نظرم باز جالب هست در قانون جدید تبصره 3 ماده دو است که انتهایش به نوعی تعریف می‌کند مراجع تحت صلاحیت دیوان را و از هیئت‌های تشخیص صلاحیت علمی و اینها هم نام می‌برد. خب این‌هم یک اختلاف نظر قدیمی بود. آیا جایی که مثلا صلاحیت سیاسی را می‌خواهند بررسی کنند یا صلاحیت امنیتی، آیا دیوان می‌تواند به آن ورود پیدا کند؟ خب یک نظر گفته میشود که بله بالاخره باید به یک سازوکار نظارتی بی‌طرف قضایی بیاید و این موضوع را بررسی کند و یک حکمی صادر کند. اما یک مسئله هم وجود دارد که آیا دیوان اساسا توانایی این کار را دارد؟ حالا ما حقوقی هستیم و قاضی دیوان هم حقوقی است. اگر یک جایی صلاحیت علمی حقوقی مثلا یک استاد دانشگاهی رد شده باشد، می‌آید دیوان، حالا فرض می‌کنیم قاضی دیوان هم اشراف کامل دارد به مسائل حقوقی، بررسی می‌کند و می‌گوید صلاحیت علمی دارید و اشتباه کرده‌اند در رد صلاحیت علمی شما. اما مثلا صلاحیت علمی یک مهندس و یک پزشک را قاضی دیوان چطور می‌خواهد احراز کند؟ صلاحیت سیاسی را قاضی دیوان چطور می‌خواهد احراز کند؟ صلاحیت امنیتی را قاضی دیوان چطور می‌خواهد احراز کند؟ حالا البته بگویم به نظرم تبصره سه سیاقش طوری هست که احتمالا تا چند وقت دیگر تفسیری ارائه میشود که تبصره صرفا دارد مراجع را تعریف می‌کند و قرار نیست دیوان به این موضوع ورود پیدا کند اما اگر بخواهد ورود پیدا کند این معاذیر را هم دارد. که آیا اساسا دیوان صلاحیت ورود به حقوق تخصصی و ارزشیابی را دارد یا ندارد با لحاظ این عِده و عُده و با این ساختار.
