مادۀ 100 قانون شهرداری‌ها ضابطه‌مند می‌شود؟
بخشنامۀ اخیر وزارت کشور یک گام مهم و روبه‌جلو در جهت محدود کردن اعمال سلیقه در آرای کمیسیون مهم مادۀ 100 قانون شهرداری‌هاست.
نسیم‌آنلاین: مادۀ 100 قانون شهرداری‌ها یکی از جنجالی‌ترین مواد قانونی مربوط به موضوعات ساخت‌و‌ساز و تخلفات شهری و شهرسازی است. به‌تازگی وزیر کشور بخشنامه‌ای برای انتظام‌بخشی به فرآیندها و عملکرد کمیسیون‌های مادۀ 100 به استانداران سراسر کشور ابلاغ کرده است. دربارۀ جزئیات و آثار این بخشنامه با دکتر محمدرضا ویژه، عضو هیأت علمی دانشگاه علامه طباطبایی گفت‌و‌گویی به شرح زیر صورت گرفت.
نسیم‌آنلاین: ابتدا دربارۀ مادۀ 100 قانون شهرداری‌ها و عملکرد کمیسیون‌های این ماده توضیحی می‌فرمایید؟
در این رابطه چند مسئله وجود دارد. یکی در مورد دادرسی اداری و کلیۀ مراجع اختصاصی اداری است که کمیسیون این ماده هم از آن جمله است. آن هم این است که در مراجع اختصاصی اداری، برای تحقق دادرسی منصفانه، اصولی حاکم است که در واقع زمانی که شکایت مطرح می‌شود، به شخص طرف مقابل که متهم یا هرچه که اسمش را بگذاریم حق دفاع داده می‌شود. همچنین در اینجا مستدل و مستند بودن آراء خیلی مهم است و به‌طور کلی همۀ اصولی که در دادرسی متقابل در رسیدگی قضایی حاکم است، در مورد رسیدگی‌های مراجع اختصاصی اداری مانند کمیسیون‌های مادۀ 100 هم حاکم است.
اصولاً ما نباید مَراجع اختصاصی اداری داشته باشیم و اینها کارکرد قضایی دارند. مراجعی که کارکرد قضایی دارند باید درون قوه قضائیه تأسیس شوند و این خارج از اصل است و به‌علاوه مغایر اصل تفکیک قوا هم است.
نسیم‌آنلاین: یعنی مراجع اختصاصی اداری استثنایی بر اصل تفکیک قوا و لزوم تشکیل مراجع دادرسی در قوۀ قضائیه هستند؟
بله ولی ما نیاز داریم که این مراجع را داشته باشیم چون مراجع قضایی آن‌قدر گسترده نیستند و نمی‌توانند اصلا به این دعاوی رسیدگی کنند. این دعاوی اصولا دعاوی تخصصی هستند و یک قاضی در قوۀ قضائیه نمی‌تواند به این دعاوی تخصصی اشراف داشته باشد. حتی ما راجع‌به خیلی از دعاوی که به‌طور خاص در مراجع قضایی طرح می‌شوند، باز هم شرایط خاصی در نظر گرفتیم. به‌عنوان مثال، در قانون بانک مرکزی که اخیراً تصویب شد، برای رسیدگی به شکایات بخشنامه‌های بانک مرکزی یک سری شعب ویژه در دیوان عدالت اداری پیش‌بینی شده است که شرایط خاصی دارند و جدای از آن ساختار معمول دیوان هستند. هم قضاتش به طریق خاصی منصوب می‌شود و هم کارشناسانی از طرف بانک مرکزی در این شعب هستند. یعنی در حال حاضر سعی می‌شود حتی در مراجع قضایی هم یک شرایط تخصصی بوجود بیاید. از این جهت یک مراجع اختصاصی اداری لازم است تشکیل شوند؛ هرچند به قول شما استثنایی هستند بر اصل تفکیک قوا.
حالا کمیسیون مادۀ 100 در این مورد شرایط خیلی خاصی دارد؛ به تخلفات ساختمانی رسیدگی می‌کند و ترن‌اور مالی خیلی بالایی در پرونده‌های این کمیسیون وجود دارد. از همان اول هم عملکرد این کمیسیون محل بحث بوده است؛ چه دربارۀ جریمه‌هایی که وضع می‌کنند و چه در مورد حکم قلع و قمع و تخریبی که صادر می‌کنند. در واقع شهرداری در مورد کمیسیون‌های مادۀ 100 دچار یک دوگانه است. از یک طرف جریمه‌هایی که وجود دارد، یک محل درآمد برای شهرداری‌هاست از طرف دیگر باید از تخلفات ساختمانی پیشگیری کنند. این دو با هم تعارض دارند؛ یعنی اگر از تخلفات ساختمانی پیشگیری کنند، پرونده‌ای بوجود نمی‌آید و به کمیسیون ماده 100 ارجاع نمی‌شود و طبیعتاً جریمه‌ای هم وجود نخواهد داشت. در نتیجه این دوگانه‌ای که برای شهرداری‌ها وجود دارد از مسائلی بود که از ابتدا در قانون شهرداری مصوب 1334 با اصلاحات بعدی آن همیشه مطرح بود. بعضی مواقع هم به فاجعه‌هایی که در نظام قانون‌گذاری ما وجود دارد مثل بند ت تبصرۀ شش قانون بودجۀ 1402 منتهی می‌شود؛ به‌خصوص بخش دوم بند ت این تبصره که مقرر کرده است اگر ساخت‌و‌سازی که صورت گرفته برخلاف مفاد پروانه یا بدون پروانۀ ساختمانی باشد ولی شهرداری آن‌ها را از نظر اصول سه گانۀ فنی و بهداشتی و شهرسازی تأیید کند، مالک موظف است که علاوه‌بر پرداخت عوارض، جریمه را به نرخ روز محاسبه کند و به تناسبی که در ماده مشخص شده است به شهرداری پرداخت کند. فاجعه در قسمت آخر این بند است: احکام صادر شدۀ قطعی مبنی بر قلع‌و‌قمع با تأیید شهردار با رعایت مفاد این قسمت به واریز نقدی عوارض بدل می‌شود و در صورت عدم واریزی نقدی و صد در صدی، هم عوارض و هم جریمه را می‌گیرند و به حکم اولیه باز خواهد گشت. این نشان دهندۀ این است که شهرداری به منابع مالی احتیاج دارد. احکام قلع‌و‌قمع هم که تا آخر 1400 صادر شده است را به جریمۀ نقدی تبدیل می‌کنند.
نسیم‌آنلاین: اگر این جریمه‌های نقدی پرداخت نشود، قلع‌و‌قمع می‌شوند؟
به واریز نقدی تبدیل می‌شود و در صورت عدم واریز نقدی صددرصدی و عوارض جریمه تا تاریخ 30/9/1402 مجددا به حکم اولیه بازخواهد گشت. یعنی همان حکم قلع‌و‌قمعی که وجود داشته است. اگر تا این تاریخ 30/9/1402 پرداخت بکند، حکم قلع‌و‌قمع تغییر می‌کند.
نسیم‌آنلاین: انتقادی که همیشه به ماده 100 و حکم جدید وارد است این است که سیاستی است علیه مردم فرودست. قطعاً آن‌هایی که در حاشیه شهر زندگی می‌کنند پول جریمه نداشتند که خانه در آن‌جا ساختند؛ حال ماده می‌خواهد از آن‌ها جریمه بگیرد وگرنه خانه‌شان تخریب می‌شود.
دقیقا. هم باعث تبعیض می‌شود و هم اصول و قواعد را به‌هم می‌ریزد. اگر ما در مورد یک مسئله، یک مجازاتی فارغ از کم یا زیاد بودن آن تعیین می‌کنیم باید مؤثر باشد. مثلاً مجازاتی که در مورد مواد مخدر وجود دارد. در مورد مواد مخدر فکر می‌کنند که هر چه مجازات بالاتر برود از وقوع جرم جلوگیری می‌کند. در صورتی که اصلاً این‌طوری نیست. شما می‌توانید مجازات متناسب تعیین کنید ولی اجرا شود، یعنی طرف بداند که در هر صورت این مجازات در موردش اعمال خواهد شد و تغییر نخواهد کرد. خیلی‌ها از زمانی که این تبصره در قانون بودجه طرح شد، منتظر بودند که در مجلس به تصویب برسد و سوء استفاده خود را با جریمه حل کنند. خیلی از افراد و دلال‌هایی هستند که منتظر همچین چیزهایی هستند. افرادی به‌راحتی تخلف را انجام می‌دهند و چون شهرداری نیاز به درآمد دارد و در قانون بودجه آن تبصره به تصویب می‌رسد، من جریمه را پرداخت می‌کنم و مسائلم را حل می‌کنم. این است که مشکل برای ما ایجاد می‌کند و کمیسیون مادۀ 100 هم دقیقاً مبتلا به همین مشکل است.
در هیچ نظام پیشرفتۀ حقوقی شما همچنین چیزی نمی‌بینید که ناگهان یک حکم قانونی تغییر پیدا کند و تبدیل به جریمه شود. من نمی‌دانم در قانون بودجۀ 1403 هم چنین چیزی پیش‌بینی شده است یا نه، ولی اگر پیش‌بینی شده است، متخلف منتظر می‌ماند تا چنین چیزی تصویب شود و از قلع‌و‌قمع نجات پیدا کند و نتیجه‌اش می‌شود ساختمان‌ها و بناهای غیر مستحکم. شرطی هم که در اینجا گذاشته شده است در واقع شرط خاصی نیست؛ یعنی این که می‌گویند شهرداری از نظر اصول سه گانۀ فنی و بهداشتی و شهرسازی تایید کند، همه ما می‌دانیم که ممکن است خیلی راحت در آن اهمال صورت گیرد و یا شهرداری بخاطر کسب درآمد بیشتر خیلی از اینها را نادیده بگیرد. همیشه شما بناهایی دارید که اصول سه‌گانه‌ای که خیلی مهم است در آن رعایت نشده است. این مقدمه ای بود که لازم بود ما در مورد کمیسیون مادۀ100 بدانیم تا بتوانیم دربارۀ بخشنامه صحبت کنیم.
نسیم‌آنلاین: آیا پیش از این بخشنامه، ما بخشنامۀ دیگری هم در مورد مادۀ 100 داشتیم ؟
من ندیدم. شاید هم منتشر شده و من ندیدم.
نسیم‌آنلاین: چه نیازی به این بخشنامه بوده است؟ الان این بخشنامه در چه جهتی دارد گام برمی‌دارد؟ می‌خواهد آن را محدودتر کند یا قدرت نهادها را بیشتر کند؟فکر می‌کنید که چرا اصلاً بخشنامه تنظیم شده است؟
به‌نظرم بخشنامه خوبی است و خیلی دستگاه‌ها و آرای دیوان عدالت اداری را منظم کرده است. چون خیلی از آرای وحدت رویه که صادر می‌شود، برای مراجع اداری از جمله شهرداری‌ها لازم الاتباع است؛ ولی این مقرره خیلی رعایت نمی‌شود و خیلی‌ها نیز نمی‌دانند و بعضاً با مشکل برخورد می‌کنند. از این جهت این بخشنامه که خیلی از مسائل و خیلی از چیزهایی که در آراء دیوان عدالت ادرای آمده است را منظم کرده است. من بعید می‌دانم که بخشنامه‌ای قبلا نبوده باشد، خیلی از مسائل را معمولاً در قالب بخشنامه ابلاغ می‌کنند که رعایت توسط شهرداری‌ها شود؛ ولی این‌طور که در این بخشنامه منظم جمع بندی صورت گرفته است و در مواردی وظایف مهندسین ناظر و وظایف مشترک مأمورین شهرداری و مهندسین ناظر قید شده و یا شرایط ماهوی و شکلی همان رعایت اصول دادرسی منصفانه ذکر شده است، فکر می‌کنم که خیلی از این جهت مفید است.
نسیم‌آنلاین: ویژگی‌های مثبتی که فرمودید کدام موارد است؟
در عمل در خیلی از موارد توافق شهرداری با مردم وجود دارد. مثلاً در بند 2 رسیدگی به تخلفات را در صلاحیت انحصاری کمیسیون ماده 100 قرار داده است. شهرداری نمی‌تواند رأساً حتی با تصویب شورای شهر این تخلفات را مجاز بداند. از این جهت یک تحدید صلاحیت برای شهرداری و تثبیت صلاحیت برای کمیسیون ماده 100 دارد. یک ویژگی دیگر این است که مفاهیم مبهم را تا حدودی مشخص کرده است؛ مثلاً در مورد اقدام عمرانی در بند یک که منظور از اقدام عمرانی چیه! گودبرداری، پی‌کنی، خاک‌برداری، دیوار کشی، ساخت و ساز. همه را در بر گرفته!
یا مثلاً در بند 3، مسقف بودن را برای بنا شرط کرده است. بالاخره یک معیاری را مشخص کرده است که یکی از مفاهیم مبهم مشخص شود. در مواد مختلف به آرای صادره از هیئت عمومی مثل تفاوت مبنای محاسبۀ جریمه و عوارض در بند 10 اشاره کرده است. در این بند گفته است عوارض به نرخ روز باشد و جریمه به نرخ زمان وقوع تخلف که این هم یکی از موارد مبتلابه کمیسیون‌ها بود که جریمه و عوارض را به نرخ روز حساب می‌کردند.
من دو دسته ویژگی را در شرایط بخشنامه جدا کردم؛ یک سری شرایط ماهوی و یک سری شرایط شکلی. مشکلی که در مراجع دادرسی اداری وجود دارد این است که چون قاضی در این کمیسیون‌ها حضور ندارد، در خیلی از موارد اصول شکلی و ماهوی را در صدور رأی یا رسیدگی رعایت نمی‌کنند و بعضاً حقوق زیادی از مردم تضییع می‌شود. علت آن هم عمدی نیست؛ درواقع ناآشنایی اینها به مبانی حقوقی و رسیدگی و دادرسی اختصاصی اداری است. دلیلی وجود ندارد که مراجع اختصاصی اداری از مراجع دادرسی قضایی جدا در نظر گرفته شود، اینها دقیقاً در هیأت رسیدگی به تخلفات کارگر و کارفرما یا مراجع دادرسی مشابه مثل هیأت رسیدگی به تخلفات اداری وجود دارد.
از موارد شکلی خوب که در این بخشنامه اشاره شده است، بند 15 است. در این بند یک فرصت ده روزه برای دفاعیه مالک و بعد از آن نیز برای اعتراض مالک پیش‌بینی شده است.
یا مورد دیگر لزوم حضور هر سه عضو کمیسیون برای رسیدگی و صدور رأی است. این هم از موارد شایع است که اعضای کمیسیون حضور پیدا نمی‌کنند و رأی با دو نفر یا یک نفر صادر می‌شود و بعضاً موجب اختلاف می‌شود. در این موارد ما موارد مشکلات متعدد اداری و قضایی را شاهد هستیم. از این جهت به‌لحاظ شکلی الزام به حضور سه عضو کمیسیون و امضای آن‌ها در بند 20 بسیار مهم است.
مورد دیگر بند 22 است. در این بند آمده که آرای کمیسیون مستدل و مستند به قانون و آرای وحدت رویۀ پیشین باشد. از این جهت می‌گویم که این بخشنامه بسیار مهم و مبارک است که آراء را مستند به آرای وحدت رویه نیز کرده است. در واقع پیشگیری از آرا غیر متقن و قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری است.
یا موردی که در مادۀ 23 به لحاظ شکلی قید شده است، ممنوعیت تغییر رأی توسط همان کمیسیون است. این مسئله بسیار در کمیسیون‌ها شایع است. به‌نظر من این مورد که در این بخشنامه قید شده است، خیلی مورد مهمی بود.
یا موارد مربوط به صلاحیت که بعضاً کمیسیون‌ها از حدود صلاحیت خود خارج می‌شدند. در بند 25 بخشنامه آمده است که تقسیط جرایم و اخذ تعهد از مالک در حدود صلاحیت کمیسیون نیست. کمیسیون فقط باید به تخلف رسیدگی کند و ضمانت اجرای مربوط به آن تخلف را اعلام کند. یا در بند 27 ارزش مکانی املاک به لحاظ شکلی بسیار مهم است.
یک مورد دیگر در این بخشنامه که به‌لحاظ شکلی خیلی خوب است بند 16 است. در بند 16 آمده است کمیسیون‌هایی که آرای تخریب را رسیدگی می‌کنند، در صورت تقاضای مالک یا ذی‌نفع درجلسه، دفاعیات را استماع کنند؛ ولی یک قیدی آورده است: «حتی المقدور». وقتی می‌گوییم حتی المقدور ممکن است بگویند، حتی المقدور الزامی نیست و استماع نکنند. بهتر بود که تکلیف شمرده شود، بالأخره مالک هم ملکش تخریب می‌شود و ما نباید آن را یک جانی بالفطره یا متهم تلقی کنیم. اتهامی به او وارد شده است و حق دفاع از خود را دارد. ما در موارد خیلی بالاتر و جرایم خیلی مهم‌تر و سرقت مسلحانه و قتل اجازه دفاع به متهم می‌دهیم. اینجا هم چه فرقی می‌کند؟ بهتر بود که قید حتی المقدور هم حذف می‌شد.
یک سری شرایط ماهوی هم هست که در این بخشنامه آمده که بنظرم اینها هم خیلی خوب است. به‌عنوان مثال در بند 12 آمده است: در آرای قلع، اعلام عدم رعایت اصول سه‌گانۀ شهرسازی، فنی و بهداشتی با ذکر دقیق مصادیق در بنای احداثی ضروری است. این هم خیلی مهم است؛ چون معمولاً کمیسیون ها خیلی سریع رسیدگی و خیلی کلی در آراء این موارد را قید می‌کنند؛ می‌گویند به دلیل عدم رعایت اصول فنی، بهداشتی و شهرسازی. هیچ‌وقت قید مشخصی نمی‌کنند که مصداق دقیق عدم رعایت این اصول چیست. از این جهت این بخشنامه قید کردن آن‌ها را لازم کرده است. دیوان عدالت اداری هم در آرای متعددی به لزوم ذکر دقیق مصادیق اشاره کرده است.
یا مثلاً در بند بعدی که به آرای 628 تا 633 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اشاره شده است. آن آراء و این ماده تعلق خسارت تأخیر در پرداخت جریمه را در صلاحیت کمیسیون مادۀ 100 ندانسته است و اینها نباید به لحاظ ماهیتی در خود رأی قید شود. این مصادیق خوبی بود که به لحاظ شکلی و ماهوی که در بخشنامه قید شده است و به‌علاوه چون مستند به رویه قضایی هم هست بسیار مفید است.
نسیم‌آنلاین: این بخشنامه نکتۀ منفی دارد که موجب سوء‌استفاده را فراهم کرده و یا در بعضی موارد حتی وضع را بدتر کند؟
به‌نظر بنده خیر. در برخی موارد حدود صلاحیت کمیسیون تبصرۀ 1 مادۀ 1 قانون اصلاح قانون شهرداری هم تحدید شده است، در بحث حدود حریم شهر گفته است اگر در مورد تخلفات کشاورزی و باغات مربوط به حریم شهر باشد، اصل موافقت آن کمیسیون هم ضروری است! یعنی به‌نظرم بیشتر سعی کرده است که صلاحیت مراجع دولتی و عمومی را اعم از شهرداری یا کمیسیون تبصرۀ 1 مادۀ 1 را حل کند. من ندیدم که این بخشنامه در جایی سوء‌استفاده کند و بیشتر در جهت تحدید است. منظور محدودیت صلاحیت‌ها و مشخص کردن صلاحیت‌ها، از مأمورین شهرداری و مهندسین ناظر گرفته تا خود کمیسیون مادۀ 100. منتها اگر اینها در قالب یک آئین‌نامه جمع شوند، ضمانت اجرایی بهتری دارد. درست است که در گام اول است و به‌هرحال فرمانداران و استانداران موظف هستند اجرای صحیح مواد این بخشنامه را نظارت کنند و نمایندگان آن‌ها نیز در کمیسیون مادۀ 100 هم هستند. اما اگر آئین‌نامه شود شاید ضمانت اجرایی قوی تری پیدا کند.
نسیم‌آنلاین: مشکل و آسیب اصلی مادۀ 100 قانون شهرداری‌ها که باید اصلاح شود چیست؟
بیشترین سوء‌استفاده که از تمام قوانین و علی‌الخصوص از قوانین و مقررات مربوط به پول و ترنورهای مالی مثل قوانین حوزۀ مالیاتی و شهری، وجود فضاهای خاکستری است. این فضاهای خاکستری در همه‌جا فضای رانتی ایجاد می‌کند. در نظام حقوقی وجود این فضاهای خاکستری فسادزا و مشکل زاست. این فضاهای خاکستری باید در مادۀ 100 قانون شهرداری‌ها و اصلاحات بعدی آن و مقررات مربوطه کم شود. این بخشنامه از این جهت که آرای دیوان عدالت اداری را جمع‌آوری کرده و بر قانون‌مداری کمیسیون مادۀ 100 تأکید کرده است، موفق است.
در خود مادۀ 100 و در عملکرد کمیسیون موضوع این ماده، خیلی از فضاهای خاکستری وجود دارد. درست است که در این بخشنامه بنا و عملیات عمرانی تعریف شده است و در خیلی از مواد تلاش شده است که این فضاهای خاکستری و این موارد مبهم از بین برود، ولی هنوز هم ممکن است مثل قانون بودجۀ 1402 به غلط یک لباس رسمی به آن پوشانده شود. یعنی حرکت ما در نظام حقوقی برعکس است؛ به‌جای اینکه این فضاهای خاکستری را از بین ببریم، به‌صورت رسمی این فضاهای خاکستری را ایجاد می‌کنیم. اینها باید از بین برود و وقتی از بین رفت دیگه زمینۀ فساد از بین می‌رود.
مادۀ 100 از مواردی است که باید به شدت محدود شود و اجازۀ عمل به صلاح‌دید داده نشود. البته باید حقوق مالک را هم رعایت کرد. یک مانور ظریفی وجود داشته باشد بین رعایت حقوق مالک و از آن طرف هم رعایت منافع عمومی؛ که مالک فکر نکند که اگر تخلفی هم کرد به‌راحتی می‌تواند حلش کند. با پرونده‌هایی روبرو هستیم که پارکینگ را در قولنامه نوشته است ولی پارکینگ ندارد یا تعداد پارکینگ‌ها از مالکین کمتر است. یا مثلاً پیلوت را تبدیل به واحد می‌کنند. هرچقدر که قیمت متر مربع در شهرها بخصوص تهران بالا برود بدتر هم می‌شود. یعنی این تخلفات بیشتر می‌شود؛ چون من وسوسه می‌شوم که مثلاً اتاق سرایداری را تبدیل به یک واحد کنم یا سالن اجتماعات را تبدیل به یک واحد کنم. این موضوع در تهران بسیار شایع است.
نسیم‌آنلاین: پس معتقد هستید که این فضاهای خاکستری هر چه به سمت دقیق‌تر شدن و منظم‌تر شدن برود آن نواقص مادۀ 100 حل خواهد شد.
دقیقاً. اصولی برای آن تعریف شود. حتی در یک آئین‌نامه این اصول فنی، بهداشتی، شهرسازی دقیق‌تر شود. دقیق‌تر که شد، مهندس ناظر دیگر به موضوع بی‌توجه نیست. اگر یک قالبی وجود داشته باشد مهندس ناظر می‌گوید که من تکلیف دارم و ضمانت اجرا هم مشخص است. اگر مهندس ناظر به وظیفه‌اش عمل نکند چی می‌شود؟ معرفی می‌کنیم به نظام مهندسی و در نهایت نتیجه چه می‌شود؟ مادۀ 100 از مواردی است که با جان ومال مردم سر کار دارد. بناهای نامطمئن و غیر مستحکم با جریمه درست نخواهد شد.
