مدارس چارتری خط جدید سیاست گذاری آموزش و پرورش

عادل برکم: قبل از شروع بحث لازم است به چند نکته توجه کنید: اول، مخالفت با خصوصی سازی و بازارگرایی به معنای دفاع از آموزش دولتی نیست و من بارها گفته‌ام که از «آموزش عمومی» دفاع میکنیم. نظام آموزش عمومی مطلوب از نظر من از ارزشهای متعددی نظیر آزادی، عدالت، استقلال از حکومت، انتخاب والدین، رقابت و افزایش بهره وری برخوردار است و حتی میتوان از نفس چنین ایده‌هایی در آن بهره برد (توضیح بیشتر را به آینده موکول میکنم). و دوم اینکه ادعا نمیکنم تمام مطالب کامل و درست است. بهرحال نه ادعای تخصص دارم و نه به همه کشورهای مورد اشاره سفر کرده ام. اما به مرور این مطلب اصلاح و ویرایش خواهد شد و اطلاعات جدیدتر و کاملتر در مورد موضوعات هر بخش به آن اضافه خواهد شد.

کوپن های آموزشی آقای فریدمن!

ایده آموزش کوپنی از اشکال بازارگرایی در آموزش، منتسب به میلتون فریدمن است که در مقاله‌ای تحت عنوان نقش دولت در آموزش(1955) ارایه کرد. این ایده همچنین در کتاب سرمایه‌داری و آزادی او ضمن تأکید بر لزوم تأمین آموزش توسط دولت ارایه شد. اصل اساسی این ایده توجه به آزادی و انتخاب بود که بر مبنای آن و مشابهت اصولی مدارس چارتری یا برونسپاری آموزشی را نیز میتوان در ذیل همین ایده دانست که البته در ادامه پیرامون آن توضیح خواهم داد. اما ایده بازارگرایی به دوشکل گفته شده در برخی از کشورها نظیر شیلی، مکزیک، انگلستان، آمریکا و سوید و حتی ایران اجرا شده است که جهت ارزیابی میتوان به نتایج این ایده در آن کشورها رجوع کرد.

آموزش کوپنی و مدارس چارتری

ابتدا در مورد مدارس اصطلاحاً چارتری، توجه کنید در این سیستم مدرسه‌ها با منابع عمومی و مدیریت خصوصی (اصطلاحا Public Fund, Private Run) به بخش خصوصی واگذار می‌شوند. در ایده آموزش کوپنی نیز قرار بر این است که با تأمین مالی دولت یا تأمین مالی عمومی (Public Fund) در قالب کوپن های آموزشی این انتخاب به اولیاء داده شود که مدرسه فرزند خود را انتخاب کنند. یا از این کوپن ها برای ثبت نام در مدرسه‌های عمومی استفاده کنند و یا در مدرسه‌ها خصوصی بعنوان بخشی از شهریه استفاده کنند و مابقی را از جیب پرداخت کنند. خب در این حالت مدیریت و تأمین آموزش توسط بخش خصوصی انجام میگیرد. توجه کنید که کوپنی بودن لزوماً به معنای وجود کوپن کاغذی نیست بلکه منظور سرانه است که دولت در قبال هر دانش آموز به مدیران مدرسه‌ها پرداخت میکند. یعنی در حالت دوم و مدرسه‌ها چارتری هم که متناسب با تعداد دانش‌آموز از دولت بودجه میگیرند را نیز میتوان نوعی کوپن قلمداد کرد. اگر بنیان ایده فریدمن را هم حق انتخاب در نظر بگیریم که این حق انتخاب بتواند باعث رقابت بین مدرسه‌ها برای دریافت کوپن بیشتر و درآمد بیشتر شود باز این مدرسه‌ها به شرط آزادی والدین برای انتخاب (که در برخی ایالت ها این آزادی وجود دارد و در برخی بدلایل وجود محدودیت‌ها محدود شده است که اتفاقاً میتوان جز ضعفهای اجرایی این ایده در نظر گرفت.). اما کسانی که معتقدند این دو ایده متفاوتند به این تفاوت اشاره میکنند که از این کوپن یا سرانه نمیتوان در مدرسه‌های کاملاً خصوصی استفاده کرد. یعنی نمیتوان بعنوان بخشی از شهریه استفاده کرد. چون در سیستم چارتری شهریه ثبت نام باید رایگان باشد. تفاوت این نوع مدرسه‌ها با مدرسه‌ها خصوصی (Private School) این است که این مدرسه‌ها هم منابع مالی و امکانات و هم مدیریت توسط بخش خصوصی انجام میپذیرد.

مدارس چارتری خصوصی یا عمومی؟

سؤال پرتکرار این است که این مدرسه‌ها خصوصی اند یا عمومی؟ خب اگر خارج از دوگانه عمومی-خصوصی بیاندیشیم میتوانیم دسته سومی قایل باشیم که این مدرسه‌ها با توجه به ویژگیهای مشترک که با هر کدام دارند در آن مدرسه هستند. اما بسیاری معتقدند در معنای عمومی و خصوصی نمیتوان حد وسط یا دسته سوم قایل شد، به هرحال یا خصوصی اند یا عمومی. چیزی شبیه بنگاه های خصولتی در کشورما که محل بحث بوده اند، گروههای مختلف مطابق میل و البته انگیزه‌های خود در دفاع یا انتقاد این نوع مدرسه‌ها را عمومی یا خصوصی بداند. باز هم شبیه خصولتی های خودمان که موقع مالیات نهاد عمومی اند و موقع ارایه خدمات به عموم، خصوصی اند. از نظر بسیاری از کارشناسان با توجه به توضیحاتی که در بالا داده شد این مدرسه‌ها خصوصی تلقی می‌شوند اما همیشه سیاستمداران و حتی بعضا مدیران/موسسان این مدرسه‌ها دوست ندارند بگویند این مدرسه‌ها خصوصی است یا با برونسپاری، خصوصی سازی یا لااقل نوعی از خصوصی سازی (خصوصی سازی خدمات) انجام داده اند. از این جهت بنظر می‌رسد انگیزه سیاستمداران و مسولین که واکنش‌هایی از این دست را در توجیه اجرای طرح خرید خدمات داشتند و همیشه منکر میشدند که خصوصی سازی است مشخص باشد؛ اما در کشور آمریکا هم این بحث وجود داشته و دارد که نهایتا در سال 2016، هیئت ملی روابط کار (National Labor Relations Board) خصوصی بودن این مدارس را تصویب و اعلام میکند.

این ایده با نامهای مختلف در کشورها اجرا شده است، نظیر مدرسه‌های رایگان (friskola در سوئد و Free schools در انگلستان)، چارتری یا Charter School (آمریکا) و حمایتی یا خرید خدمات (ایران). ایده اصلی مبتنی بر همان منطق بازارگرایی است که با ایجاد رقابت بین مؤسسات خصوصی و اعطای حق انتخاب به والدین برای انتخاب مدرسه‌ها کیفیت آموزش ارتقا و هزینه آن کاهش یابد.

بازارگرایی در آموزش چرا کار نمی‌کند؟

ایده کوپن آموزشی روی کاغذ، خصوصا با شعار انتتخاب مدرسه (school choice) برای جامعه و خانواده‌ها بسیار جذاب بنظر میرسد و موفقیت بازار در بسیاری از زمینه‌ها این تلقی را بوجود می‌آورد که بازارگرایی و رقابت در این حوزه نیز دستاورد و نتایج خوبی را خواهد داشت. اما نتایج و شواهد نشان میدهد در عمل ماجرا متفاوت بوده است.

اگر بخواهم حرف آخر را ابتدا بزنم باید بگویم در این سیستم با پذیرش رقابت، عملا نابرابری به رسمیت شناخته میشود. چرا که بهرحال نفس رقابت برمبنای نابرابری است. در این حالت حق انتخاب والدین بهانه ای می‌شود تا سیاستگزار آموزشی دیگر پاسخگوی کیفیت و نابرابری آموزش نباشد. در این رویکرد سیاستگزار از مسائلی مانند بودجه کافی ، اندازه کلاس ، آموزش معلمان و اصلاح برنامه درسی اجتناب میکند و بازار و انتخاب والدین مسیول همه چیز خواهد شد. بنابراین دولتهای راستگرا یا دولتهایی که به دلایل مختلف سیاسی و یا وابستگی به سرمایه داران تمایلی به افزایش بودجه از طریق کاهش هزینه‌های دیگر دولت یا افزایش مالیات بر ثروتمندان ندارند از مشتاقان اجرای این طرح هستند.

بهره وری، رقابت، کیفیت، انتخاب، آزادی و عدالت از جمله کلیدواژه و مفاهیمی است که گرچه حامیان و موافقان این ایده آن را طرح میکنند اما میتوان برای به چالش کشیدن طرح آن‌ها را مورد بررسی قرار داد. من البته خیلی دوست دارم با برابری و عدالت شروع کنم، اما بسیاری از مواقع گفتن از عدالت این‌طور تعبیر می‌شود که میخواهیم هم را فقیر کنیم یا مثلاً دنبال توزیع بی کیفیتی هستیم. هرچند وقتی با موضوعی مثل نظام آموزشی سر وکار داریم و منظورما از کیفیت، کیفیت عمومی نظام آموزشی است باید دانست که بدون عدالت، کیفیت محقق نمیشود.

نظام آموزشی یک سیستم پیچیده

پیش از هرچیز این موضوع مهم است که نظام آموزشی را به عنوان یک سیستم پیچیده (complex system) بدانیم که با متغییرهای زیاد و ناشناخته سروکار داریم که بعضا پاسخ‌ها و نتایج ناخواسته روبه رو خواهیم بود. بنابراین برای اعمال منطق بازار و رقابت می بایست دقیق و موشکافانه ویژگی ها، انتظارات و رخدادهای احتمالی آن مورد ارزیابی قرار گیرد. این را بعنوان مقدمه‌ای بپذیرید تا اگر عمری باشد در آینده از این منظر بیشتر بنویسم.

بهره وری و خشکشویی سوئدی‌ها!

از جمله ادعاهای موافقان همیشه این بوده که نظام آموزش دولتی پرهزینه و با بهره وری پایین بوده و بعنوان جایگزین باید به این مکانیزم روی آورد. آذرماه 97، حسن روحانی رئیس جمهور وقت ایران هنگام تحویل لایحه بودجه 1398 در مجلس با همین منطق از ادامه طرح خریدخدمات دفاع کرد و وزیر پیشنهادی آموزش و پرورش دولت ابراهیم رییسی نیز همین موضوع را بعنوان دفاعیه مطرح کرد. قطعاً بهره وری را باید اصلاح کرد اما هم به معنای بهره وری باید توجه کرد و هم اینکه آیا تنها راه افزایش بهره وری خصوصی سازی و برونسپاری است؟

بهره وری یک سیستم نسبت خروجی به ورودی سیستم است. وقتی در مورد بهره وری یک کارخانه مثلاً خودروسازی صحبت میکنیم منظور ما واضح است که بتواند با کمترین هزینه و قیمت یک خودروی باکیفیت را تولید کند. اینجا با یک کسر روبه رو هستیم که کیفیت در صورت کسر و قیمت در مخرج آن قرار دارد. صورت هرچه بزرگ‌تر و مخرج هرچه کمتر، بهره وری بالاتر و موفقیت بیشتر. ارزیابی کلی موفقیت نظام بازار در افزایش بهره وری در حوزه های مختلف را نشان میدهد اما بهره وری در آموزش چگونه باید تعریف شود؟

در حوزه آموزش با دو اصطلاح اثربخشی آموزش (Education Effectiveness) و کارآمدی آموزش (Education Efficacy) روبه رو هستیم. اثربخشی آموزش، توانایی نظام آموزشی را برای دستیابی به اهداف نهادی خود با بررسی ورودی و خروجی غیر پولی مورد مطالعه قرار می‌دهد و از سوی دیگر، کارآمدی آموزش، استفاده از نهاده های پولی را با توجه به خروجی های تولید شده مورد مطالعه قرار می دهد. برای مثال متغیرهای مورد مطالعه سرانه دانش آموزی، هزینه عمومی برای آموزش و … است. مطالعات متعددی نشان میدهد سیستم انتخاب مدرسه نتوانسته بهره وری یا کارآمدی را افزایش دهد. (هانوشک و یلماز، 2011؛ مونتس و روبالکابا، 2014)

اما نکته با اهمیت دیگر انگیزه بخش خصوصی برای افزایش بهره وری است. سپردن کالای عمومی مثل آموزش به بخش خصوصی یعنی پذیرش نگاه تجاری و سودمحوری در ارایه خدمت آموزش، هرچند که ممکن است گروه‌هایی نیز با هدف غیرتجاری و اهداف دیگر از جمله فرهنگی و مذهبی وارد این عرصه بشوند که در ادامه صحبت خواهیم کرد اماواقعیت میدانی حاکی از ورود گروه‌ها با اهداف تجاری است. در این حالت مدرسه به مثابه یک بنگاه اقتصادی و مدیر/موسس مدرسه بعنوان بنگاه دار بهره وری را با هدف کاهش هزینه و افزایش سود دنبال می‌کند. یعنی یا تلاش میکند از هزینه‌ها کم کند، بی‌آنکه تأثیر تربیتی و درازمدت آن بررسی شود - که این رویکرد کلاس‌های پرتراکم، معلمان غیرمتخصص و تعطیلی آزمایشگاه، تعطیلی کتابخانه و... را به‌دنبال دارد- یا اینکه نگاه تجاری باعث شود برای جبران و افزایش سود افزایش شهریه ثبت‌نام را دنبال کند. هرچند نتیجه رویکرد اول در درازمدت نمایان می‌شود و یا به چشم نیاید اما هر دو رویکرد نتیجه‌ای جز نابرابری و ازدست رفتن استعدادها نخواهد داشت.

ممکن است گزاره‌های بیان شده بدبینانه و دور از واقع بنظر برسد یا مثلاً بنظرتان بیاید که اگر تجربه این مشکلات در کشورما بواسطه اجرای طرح خریدخدمات بوده است ناشی از اجرای بد طرح بوده است و خود طرح مشکلی ندارد. اما اگر شاخص هایی مثل آزادی، دموکراسی و ادراک فساد را بعنوان ملاک اجرای خوب ایده‌ها در نظر بگیریم میتوانیم سوئد را مثال بزنیم.

سال گذشته در آپریل سال 2020 گزارشی مربوط به این مدارس تحت عنوان «مدرسه برابرتر»، واقعیات جالبی را بیان نمود از جمله اینکه این مدارس نسبت به مدارس عمومی به لحاظ امکانات فقیرتر شده اند و این ناشی از هدف تجاری و سودمحوری آنهاست. دوم یک موضوع آپارتایدی ناشی از انگیزه اقتصادی و تمایل به افزایش بهره وری، مطابق این گزارش مدرسه‌ها برونسپاری شده ترجیح میدهند دانش‌آموزان را از طبقات اجتماعی و اقتصادی بالاتر که والدینشان از تحصیلات بالاتری برخوردارند انتخاب کنند و با این معیار بسیاری را حذف میکنند. این اقدام تلاشی است برای دستیابی به نتایج بهتر با صرف امکانات کمتر. چرا که پس زمینه اقتصادی و اجتماعی عامل موثری در موفقیت دانش آموزان است و همچنین این گروه خانواده‌ها میتوانند از امکانات کمک آموزشی بهره مند شوند و درنتیجه مدرسه میتواند کمتر هزینه کند و منتفع بشود. یعنی همزمان با اینکه این دانش آموزان به معلم، آموزشیار، امکانات و... کمتری نیاز دارند بتواند موفقیت آماری بهتر جهت تبلیغات را نیز بدست آورد که البته ناکام بوده اند.

فراتر از متن این گزارش، حاشیه جالبی هم رخ داد. این گزارش انتقادات زیادی را در بین کارشناسان و افراد فعال در فضای مجازی سوید برانگیخت، تا اینکه مدیر انجمن مدارس مستقل در توجیه مثال خشکشویی را زد و سودجویی از مدرسه را مشروع اعلام کرد! البته با این استدلال همچنان که دریافت لباس تمیز سود بیشتری برای خشکشویی دارد، گزینش دانش‌آموز بی دردسر تر هم منطقی جلوه می‌کند. این واکنش مدیر اتحادیه، بار دیگر انتقادات و واکنش ها را برانگیخت. یکی از مطالب اعتراضی در واکنش به این سخنان تصویر ماشین رختشویی حاوی دانش‌آموز بود.

از مسائلی که باعث انتقاد و حاشیه شد اظهار نظر ایشان پیرامون بخش دیگری از گزارش یعنی تعطیلی کتابخانه در این مدارس برای سود بیشتر بود. ایشان در واکنش به این اقدام گفته یود که گفته راهکار کم هزینه میتواند گذاشتن کتاب در راهروها باشد که البته خیلی ها هم این ایده را مسخره کردند، که اصلا میشود عکس کتاب ها رو چاپ کرد یا ... . در واقعیت و چهارچوب اقتصادی که اتفاقا ایده تشکیل این نوع مدارس نیز بر همین اساس بوده است این مطالب کاملا منطقی است چرا که در این حالت مدرسه به بنگاهی تبدیل میشود که مانند هربنگاه دیگری در تلاش برای کاستن از هزینه و افزایش سود است. وگرنه چه چیزی می‌تواند انگیزه مشارکت بخش خصوصی برای ورود در بخش هزینه‌بر آموزش را ایجاد کند؟ آیا این انگیزه چیزی غیر از صرفه اقتصادی است؟

حالا این مثال در مورد سوئد بود که شفافیت و فساد آن در برابر بسیاری دیگر از کشورهای درحال توسعه قابل قیاس نیست. البته در مورد آمریکا موارد متعدد و فجیع تر از این وجود دارد که بقول معروف این‌ها باید بروند پیش شان لنگ بیاندازند.

البته در مورد تجربه اجرایی در کشور خودمان ما در بعضی مناطق و موارد شاهد بودیم فردی با دیپلم گلدوزی معلم علوم تجربی شده بود یا مثلاً موارد دیگری که گفتنش هم‌درد سر است و هم باعث بدبینی به بسیاری از معلمان و کادر زحمتکش این مدرسه‌ها می‌شود که آن‌ها نیز بواقع در استثمار مدیران و موسسان هستند.

پایان بخش اول

من در بخش اول به همین موارد و موضوعات اکتفا میکنم که بیشتر مقدمه بود. موضوعاتی که بیان شد، مختصری در مورد ایده بازارگرایی و پرداختن به شباهت و تفاوت کوپن آموزشی و مدرسه‌ها خریدخدمات، توضیحی در مورد نظام آموزشی به مثابه سیستم پیچیده و در نهایت بررسی موضوع بهره وری و چالشهای آنکه نتیجه مبدل شدن مدرسه به بنگاه تجاری است. در ادامه به جنبه‌ها و دلایل دیگر نفی این ایده خواهم پرداخت.

همانطور که گفته شد قرار بر به چالش کشیدن اصول و ارزشهایی بود که حامیان این سیستم مدرسه داری از آن یاد میکنند. انتقاد وارد میتواند این باشد که مثلاً در چالش کشیدن بهره وری این موضوع نادیده گرفته شده که با رقابت و شفافیت و رتبه بندی میتوان این معضل و مشکلات را برطرف کرد. پاسخ اینکه ترجیح دادم ابتدا به کلیات هر مفهوم بپردازم و در نهایت مثلاً این ایده به چالش کشیده شود که با انتخاب و رقابت میتوان مانع از بهره‌وری به شیوه‌های غیرمطلوب و حتی غیرانسانی شد. در آخر یادآور می‌شوم این مطلب مثل هر متن بشری دیگری ممکن است دچار خطا و اشتباه باشد.