بررسی تجربه شش کشور در زمینه قانون­گذاری احزاب

نسیم‌آنلاین؛ علیرضا بهرامی: قانون­گذاری در زمینه احزاب عمر چندان طولانی ندارد. با اینکه برخی قانون­گذاری در زمینه احزاب را نوعی دخالت دولت در اجتماعات مردمی می‌­دانند با این حال برخی دیگر بر ضرورت قانون­مند کردن این حوزه و دفاع از حق و حقوق احزاب تاکید داشته‌­اند.

کشورهای آلمان، لهستان، اتریش، فنلاند، اسپانیا و پرتغال از کشورهای پیشگام در قانون­گذاری در زمینه احزاب هستند. در این کشورها احزاب نهادینه شده‌­اند و نفوذ گسترده‌ای در سیاست این کشورها دارند. بررسی تجربه موفق این کشور­ها می‌­تواند الهام بخش     قانون­گذاران برای سامان­دهی بهتر احزاب در کشور­مان باشد.

در این متن سراغ شش کشور اروپایی می­‌رویم و چهار سوال از قانون احزاب هر کدام از این کشورها می‌­پرسیم:

1.  آیا سیستم احزاب در این کشور­ها بر اساس مجوز­دهی است یا ثبتی؟ به این معنا که احزاب برای رسمیت یافتن باید مجوز دریافت کنند و یا صرف ثبت شدن آن­ها کفایت می‌­کند؟
2. آیا در این قوانین شفافیت مالی احزاب و انتشار عمومی صورت حساب­های هر حزب الزامی است؟
3. آیا این کشورها پرداخت یارانه دولتی به احزاب را به رسمیت می­‌شناسند؟ اگر جواب مثبت است سازوکار توزیع این یارانه در این کشورها بر چه مبنایی است؟
4. قانون چه سازوکاری را برای انحلال احزاب پیش‌بینی کرده است؟

پاسخ قانون احزاب کشورمان به چهار سئوال:

قبل از اینکه سراغ پاسخ دادن به این سئوالات برویم بهتر است اول پاسخ این چهار سوال را در قانون کشور خودمان جستجو کنیم تا بتوانیم فهم مقایسه‌ای بهتری از قوانین کشورهای مختلف پیدا کنیم. در کشور ما سیستم احزاب بر مبنای مجوزدهی ایجاد شده است. هر حزبی باید درخواست مجوز خود را به کمیسیون ماده 10 در وزارت کشور[1] ارسال کند و این کمیسیون بعد از بررسی‌های صورت گرفته اقدام به صدور مجوز می­‌کند.

در قانون کشور ما به شفافیت مالی اشاره‌ای نشده است و احزاب ملزم به ارائه صورتحساب‌های خود به صورت عمومی نیستند. احزاب گزارش‌های مالی خود را به صورت سالانه به کمیسیون ماده 10 تحویل می­‌دهند. درمورد یارانه های حزبی نیز باید گفت که این یارانه‌ها در کشور ما وجود دارند ولی سازوکار توزیع آن‌ها در قانون احزاب نوشته نشده است و این امر به آئین‌نامه کمیسیون ماده 10 واگذار شده است. کمیسیون ماده 10 تاکنون این آئین نامه را منتشر نکرده است.

اگر احزاب هر کدام از موارد تخلف در ماده 18 قانون احزاب را انجام دهند کمیسیون ماده 10 می­‌تواند پس از طی مراحلی پروانه آن حزب را توقیف کند و از دادگاه بخواهد که رای به انحلال حزب بدهد. احزاب در خصوص این تصمیم کمیسیون می‌­توانند از دیوان عدالت اداری شکایت کنند.

موارد تخلف احزاب نیز شامل نقض مبانی دین اسلام، اقدام علیه امنیت ملی، ارتباط خارج از قانون با سفارتخانه‌های خارجی، اعمال خلاف قانون اساسی و نقض حقوق ملت و انجام فعالیت اقتصادی می‌­شود.

پاسخ قانون احزاب سایر کشورها به چهار سوال:

سوال اول - مجوزدهی یا ثبتی؟

از لهستان شروع می‌­کنیم. طبق ماده 11 قانون احزاب لهستان احزاب باید در دفتر ثبتی که در دادگاه وارسا وجود دارد اقدام به ثبت حزب خود کنند و نیازی به اخذ مجوز نیست. شرایط ثبت نیز امضای 1000 نفر از اعضایی است که از حزب اعلام حمایت کرده­‌اند. ماده 12 نیز دادگاه را موظف کرده اگر شرایط ذکر شده را هر حزبی دارا باشد بلافاصله اقدام به ثبت آن بکند.

در قانون احزاب اتریش ماده 1 بند فرعی سوم اعلام می‌­دارد که تشکیل حزب سیاسی آزاد است و نیازی به اخذ مجوز نیست و قانون مدنی حق ندارد فعالیت آن ها را دستخوش محدودیت بکند. در قانون کشور فنلاند نیز در صورت ارائه کارت حمایت 5000 نفر از شهروندان دفتر ثبت احزاب در دادگستری باید اقدام به ثبت آن­ها بکند.

در قانون احزاب آلمان هیچ اشاره‌ای به محدودیت ثبت احزاب نشده است. فقط در ماده 2 بند فرعی دوم پس از تعریف حزب اعلام می­‌دارد که یک انجمن سیاسی اگر در هیچ یک از انتخابات بوندستاگ[2] آلمان یا انتخابات ایالتی به مدت 6 سال شرکت نکرده باشد جایگاه خود را به عنوان حزب سیاسی از دست خواهد داد.

ماده 4 قانون احزاب پرتغال تصریح می­‌کند که احزاب آزادانه شکل می­‌گیرند و نیازی به اخذ مجوز نیست. ماده 15 نیز برای ثبت احزاب باید 7500 نفر از شهروندان دارای حق رای از حزب اعلام حمایت بکنند. ماده 1 قانون احزاب اسپانیا نیز شهروندان را مجاز به تشکیل آزادانه حزب می‌­داند و نیازی برای گرفتن مجوز نیست.

سوال دوم - شفافیت مالی الزامی است؟

فصل چهارم قانون احزاب لهستان در مورد مسائل مالی احزاب است. اولین ماده این فصل یعنی ماده 23، تصریح می­‌کند که اسناد و مدارک مربوط به تامین بودجه احزاب سیاسی باید برای بازدید عموم آزاد باشد.

در قانون احزاب اتریش ماده 4 بند فرعی دوم اعلام می­‌کند که پس از اینکه اسناد و مدارک مربوط به صورتحساب‌های احزاب توسط دو حسابدار رسمی مورد حسابرسی قرار گرفت نتایج آن باید در روزنامه رسمی ونیوزیتونگ چاپ و منتشر شود. در مورد منابع مالی انتخاباتی احزاب نیز همین روند باید طی شود.

در قانون احزاب فنلاند اما اشاره‌ای به شفافیت و انتشار عمومی منابع مالی احزاب نشده است ولی کلیه صورتحساب‌های احزاب مطابق   ماده 8 این قانون باید به وزارت دادگستری ارائه شوند. طبق ماده 11، در صورت عدم ارائه این صورتحساب‌ها یارانه حزبی به این احزاب تعلق نمی‌­گیرد.

ماده 23، 24 و 25 قانون احزاب آلمان درباره حسابرسی به صورتحساب‌های مالی احزاب در آلمان است و قوانین مفصلی را در این باره شرح و بسط می­‌دهد. بند فرعی چهارم از ماده 23 تصریح می‌­کند که رئیس بوندستاگ آلمان وظیفه دارد گزارشی از هزینه‌ها و دارایی‌های احزاب را به عنوان گزارش رسمی چاپ شده بوندستاگ آلمان پخش و منتشر کند.

 در قانون احزاب پرتغال و اسپانیا (ماده 37 قانون احزاب پرتغال و ماده 13 قانون احزاب اسپانیا) اشاره‌ای به مسائل مالی نشده است و این وظیفه را به یک قانون جداگانه و خاص خود محول کرده است.

سوال سوم - یارانه‌های دولت به احزاب را به رسمیت می‌شناسند؟

به طور کلی یارانه‌های دولتی به احزاب تقریبا در تمام کشورهای اروپایی پذیرفته شده است و قانون نیز بر آن تصریح کرده است. مسئله فقط شیوه متفاوت توزیع آن و قوانین نظارتی بر توزیع یارانه حزبی است. لهستان در ماده 24 بند فرعی 1 این نوع از یارانه را پذیرفته است. شرایط اعطای این یارانه نیز بدین صورت است که هر حزب باید بتواند حداقل 3% رای‌ها در انتخابات پارلمان را دریافت کند یا اینکه عضو ائتلافی باشد که آن ائتلاف 6% آرا را اخذ کرده باشد. در ماده 29 نیز فرمولی را برای نحوه تخصیص این یارانه‌ها ارائه می‌­دهد.

کشور فنلاند نیز یارانه دولتی را می‌­پذیرد و طبق ماده 9 تخصیص آن را بر اساس تعداد کرسی‌هایی که هر حزب در پارلمان کسب  می‌­کند انجام می‌­دهد. اتریش در ماده 2 بند فرعی دوم مبلغ ثابت و پایه‌ای را برای هر حزبی که در شورای ملی 5 عضو آن را نمایندگی بکنند در نظر می‌­گیرد. باقی مانده بودجه نیز بر اساس آرای اخذ شده هر حزب در آخرین انتخابات تقسیم می‌­شود.

آلمان نیز مطابق ماده 18 بند فرعی اول یارانه دولتی را به رسمیت می­‌شناسد. بند فرعی دوم سقف کمک به احزاب در کل یک سال را 133 ملیون یورو می‌­داند. همچنین یارانه‌های حزبی نباید بیش از درآمد مستقل هر حزب باشند. نحوه تخصیص یارانه نیز طبق بند فرعی سوم بدین صورت است:

7 یورو به ازای هر رای به نفع حزب

7 یورو به ازای هر رای انداخته شده به نفع حزب مربوطه در یک حوزه انتخابی یا یک حوزه رای­‌گیری که لیستی برای آن حزب در سطح ایالت ارائه نشده است.

38 یورو به ازای هر یورو که از منابع دیگر اخذ شود (شامل حق عضویت، کمک ها و اعانه ها و هدایا و غیره) تنها مبالغ اهدا شده تا سقف 3300 یورو به ازای هر شخص حقیقی به حساب می­آید.

پرتغال و اسپانیا یارانه دولتی را می­‌پذیرند اما همانطور که اشاره شد قانون احزاب این دو کشور به صورت مستقیم راجع به این مسئله حرفی نزده است و جزئیات را به یک قانون خاص دیگر محول کرده است.

سوال چهارم - چگونگی انحلال و ممنوعیت فعالیت حزب

لهستان طبق ماده 45 بند فرعی 1 دو حالت را برای انحلال یک حزب در نظر می­‌گیرد. اول اینکه خود اعضای مرکزی حزب تصمیم به انحلال حزب بگیرند. دوم اینکه دادگاه رای به انحلال حزب بدهد. دادگاه نیز در صورتی می‌­تواند رای به انحلال بدهد که:

1. احزاب ماده 8 قانون احزاب را در اساس نامه خود رعایت نکنند. ماده 8 احزاب را به رعایت اصولی نظیر دموکراسی، شفافیت و اعمال قدرت رای اکثریت ملزم می­‌کند.
2. اطلاعات مربوط به اساس نامه و هیئت رهبری به دفتر ثبت احزاب ارائه نشود.
3. فعالیت احزاب با قانون اساسی مغایرت داشته باشد.
4. عدم بازگرداندن منفعت بدست آمده از راه­های غیر قانونی.

در قانون احزاب اتریش به موارد انحلال اشاره‌ای نشده است.

در ماده 6 قانون احزاب فنلاند اشاره می­‌کند که هر حزب سیاسی که نتواند کرسی پارلمانی را در دو انتخابات متوالی بدست آورد از دفتر ثبت احزاب حذف می‌­شود. در ادامه نیز به احزاب حق تقاضای حذف از دفتر ثبت را نیز می­‌دهد.

در قانون احزاب آلمان اگر حزبی فعالیت آن با قانون اساسی مغایرت داشته باشد با رای دادگاه منحل می‌­شود. همچنین در ماده 2 بند فرعی دوم اعلام می‌­کند که احزاب اگر به مدت 6 سال در انتخابات بوندستاگ یا ایالتی شرکت نکرده باشند موقعیت قانونی خود را از دست خواهند داد. بند فرعی سوم نیز می‌­گوید انجمن های سیاسی نباید حزب تلقی شوند در صورتی که اکثریت اعضا یا کمیته اجرایی آن ها خارجی باشند یا مقر حزب در خارج از کشور باشد.

ماده 7 قانون احزاب پرتغال می­‌گوید فقط افرادی که تابعیت پرتغال دارند می‌­توانند عضو و یا اقدام به تشکیل حزب بکنند. ماده 9 احزاب منطقه‌ای را مجاز به تشکیل نمی­‌داند. احزاب باید ملی باشند. ماده 8 احزاب مسلح یا ارتشی و احزاب نژادپرست و فاشیست و احزاب نظامی و شبه نظامی را ممنوع و غیر مجاز می­‌داند. ماده 17 نیز می­‌گوید فقط هیئت حاکمه یک حزب می‌­تواند اعلام انحلال بکند.

ماده 18 نیز به الغای قضایی احزاب می­‌پردازد. اگر حزب صورت حساب خود را تا سه سال ارائه نکند یا به مدت 6 سال نماینده‌ای در پارلمان جمهوری یا پارلمان اروپا نداشته باشد یا ماهیت فاشیستی، نژادپرستانه، مسلح یا ارتشی پیدا کند فعالیت آن توسط مقام قضایی الغا می‌­شود.

در قانون احزاب اسپانیا طبق ماده 10 انحلال یا تعلیق قضایی در صورت ایجاد سه شرط انجام می­‌شود:

1. حزب روابط غیر قانونی مشخص شده در قانون مجازات را داشته باشد.
2. اصول دموکراسی را نقص کند و سیستم آزادی ها را خراب کند و سیستم دموکراتیک را ناتوان یا ریشه کن سازد.
3. ساختار و عملکرد داخلی احزاب برخلاف دموکراسی باشد.

مجموع آنچه گفته شد را می­‌توان در جدول زیر خلاصه نمود:

نتیجه گیری:

همانطور که پیش‌تر اشاره شد در قانون کشور ما شفافیت مالی وجود ندارد و نحوه تخصیص یارانه حزبی در هاله‌­ای از ابهام قرار دارد. سیستم مجوز دهی کنونی نیز محل اشکال است و همچنین این سیستم کشور ما را دچار تورم حزبی و گسترش کمی احزاب کرده است. نحوه تخصیص یارانه‌ها نیز مشخص نیست و تدابیر لازم برای آن اندیشیده نشده است. بررسی تجربه کشورها در حوزه قانون‌گذاری به این دلیل صورت گرفت که راهکار ها و جایگزین های گوناگونی برای اصلاح قانون احزاب کشورمان مدنظر قرار گیرند.

منابع:

1. قانون احزاب لهستان
2. قانون احزاب پرتغال و اسپانیا
3. قانون احزاب آلمان
4. قانون احزاب فنلاند و اتریش
5. قانون نحوه فعالیت احزاب و گروههای سیاسی مصوب سال 95