مدیریت تعارض منافع؛ نوشداروی مبارزه با فساد

نسیم آنلاین؛ مجتبی هاشمی: شهردار تهران در دهه هفتاد به جرم مشارکت در اختلاس و تضییع اموال شهرداری تهران محکوم شد. خاوری 3000 میلیارد تومان اختلاس کرد. معاون دفتر اجرایی دفتر رئیس اسبق قوه قضائیه تشکیل شبکه ارتشا با وصف سردستگی و پولشویی متهم و محکوم شد. این‌ سه خبر تنها بخشی از دنیای خبری مربوط به فساد است. چرخیدن این اخبار میان مردم کوچه و بازار از طریق رسانه‌های رسمی و غیررسمی و دیدن واکنش و برخورد آن‌ها، پالس مهمی را به همه می‌دهد. اخباری که رنگ و بوی فساد و تبانی دارد؛ تنها با ابراز و اظهار تنفر مردم روبرو شده و فقط و فقط تیشه بر ریشه اقتصاد و سیاست کشور می‌زند. نمونه‌های جنجال‌آفرینی که ذهنیت‌های منفی و بادوامی برای مردم، کارمندها و مدیران ایجاد کرده است. «کشور ما از وجود فساد رنج می‌برد»، «میان شعار و عمل به اسلام فاصله زیادی است» و «همه به دنبال دزدی و پر کردن جیب خود هستند» تنها گوشه‌ای از حجم نظرات و باورهای مردم در این زمینه است. مصادیقی جنجال‌آفرین و ماندگار که با گذر زمان، نه تنها اعتبارشان کاسته نشده بلکه بر ذهن و احساس عمومی اثر جدی و عمیقی گذاشته است.

فساد به مثابه کوه یخ!

نویسندگان «تعارض منافع در‌بخش عمومی»، پیامدهای ناشی از ارتکاب فساد را به کوه یخ تشبیه می‌کنند. آن‌ها معقتدند هدررفت سرمایه‌های مادی به مانند نوک این کوه یخ است که بالاتر از سطح آب قرار گرفته است. درواقع‌بخش عظیمی از این کوه یخ که از نظرها پنهان است، اعتماد عمومی زایل شده در نتیجه فساد است که ترمیم آن راحت نیست و نمی‌شود در زمان کم آن را حل و فصل کرد. همچنین ریموند فیسمن، اقتصاددان و نویسنده کتاب «فساد، آنچه باید همه بدانند»، معقتد است فساد مانعی عمومی است که می‌تواند ظرفیت‌های اقتصادی و اعتماد عمومی نسبت به‌نظام اجتماعی و سازمانی را تحت تأثیر خود قرار دهد. فساد دست‌اندازی برای بهبود وضع اقتصادی و معیشت مردم است و به ثمر رسیدن سیاست‌های اقتصادی و اجتماعی را به چالش می‌کشد. فساد می‌تواند شور و اشتیاق مردم در کار را کور کند و اجازه ندهد مسئولین و مردم درکنار هم به حل مشکلات معیشتی و اقتصادی خود بپردازند؛ زیرا با شنیدن و دیدن فساد و تبعیض‌ها، علاقه و تمایل مردم به همکاری به شدت کمتر می‌شود. باتوجه به پیامدهای منفی که گفته شد؛ جلوگیری از ایجاد فساد یا نشان دادن تلاش خود در کاهش ارتکاب فساد اهمیت بالایی دارد.

فساد و ادراک عمومی در ایران

دانشگاه مریلند آمریکا در اکتبر 2021، گزارشی تحت عنوان «افکار عمومی مردم ایران در آغاز فعالیت دولت سیزدهم» منتشر کرد. یکی از سوالات این نظرسنجی درباره مهم‌ترین عواملی است که بیشترین اثر منفی را بر اقتصاد گذاشته است. مطابق این نظرسنجی، 50 درصد از مخاطبان معتقدند مهم‌ترین عامل منفی موثر بر اقتصاد، سوء مدیریت داخلی و فساد است. قرار گرفتن مقوله فساد در کنار سوء مدیریت، شاهدی بر وزن قابل توجه این موضوع در اذهان عمومی است. بنابراین پرداخت به فساد و سیاست‌ورزی در این زمینه از جایگاه مهمی برخوردار و مبارزه با آن ضروری است.

رویکرد سخت و نرم در مبارزه با فساد

معمولا مردم و برخی از سیاست‌ورزان انتظار دارند مرتکبان تخلفات اداری و فساد، با برگزاری دادگاه و پرداخت جریمه‌های سنگین و زندان تنبیه شوند اما سکه مبارزه با فساد دو روی پسینی و پیشینی دارد. اگرچه رویکرد پسینی و سخت شرط لازم برای مبارزه با فساد است، اما شرط کافی نیست. کارشناسان تعارض منافع معتقدند گزاره معروف «پیشگیری بهتر از درمان است» قابل تعمیم به حوزه سلامت اداری و اقتصادی است؛ یعنی راه کاهش ارتکاب فساد، رویکرد پیشینی، نرم و شناسایی گلوگاه‌ها و موقعیت‌هایی است که زمینه آن را فراهم می‌کند. اگرچه کشف مفاسد و رسیدگی قضایی اهمیت زیادی دارد، اما کاهش تولید پرونده‌های فساد در قوه قضائییه و جلوگیری از انعقاد نطفه فساد، دارای ارجحیت است. پیشگیری از فساد و حداقل رساندن تأثیر آن بر کارایی و کارآمدی اشخاص حقیقی و حقوقی می‌‌تواند یکی از راه‌های اساسی در مبارزه با فساد و کاهش درجه آن تلقی گردد.

مهدی ثنایی، مشاور رئیس سازمان در ارتقای سلامت اداری و مشارکت خبرگانی و مردمی، با حضور در برنامه تلویزیونی ثریا به دو رویکرد در زمینه مبارزه با فساد اشاره کرده است. رویکرد اول مجازات منفعلانه‌ای است که خط سیر آن، کشف مفسد، دستگیری آن و در نهایت مجازات فرد متخلف است. رویکرد دوم، پیشگیری ساختاری است. در این رویکرد ساختارها به نحوی بازآفرینی و اصلاح می‌شوند که اساسا دیگر فرد یا سازمانی امکان ارتکاب فساد را نداشته باشد. به عقیده ایشان، راه کاهش حجم و پیامدهای اسف‌بار فساد، توجه به دومین رویکرد و مهم‌ترین ابزار در تحقق آن، مدیریت مفهومی تحت عنوان تعارض منافع است. ثنایی تعارض منافع را قرارگرفتن افراد یا سازمان‌ها در دوگانه‌های تصمیم‌گیری می‌داند.

ارتباط دوسویه و معنادار فساد و تعارض منافع

مصطفی عباسی، کارشناس تعارض منافع و عضو گروه نویسندگان کتاب «تعارض منافع در‌بخش عمومی»، راه محوری پیشگیری از فساد را در شناسایی، احصا و مدیریت موقعیت‌هایی که امکان وقوع و بروز فساد در آن محتمل است، می‌داند. ایشان میان فساد و تعارض منافع رابطه دوسویه و معناداری می‌بیند. بنا به دیدگاه کارشناسی ایشان، سازوکار ارتباط فساد و تعارض منافع بدین صورت است: هر فسادی از دل یک تعارض منافع خارج می‌شود. پس قبل از هر فسادی حتماً یک تعارض منافع وجود دارد. به‌همین خاطر می‌توان تناظری بین انواع مفاسد و انواع تعارض منافع ایجاد کرد. این نکته نیز باید بیان کرد که تعارض منافع الزاماً به معنای بروز فساد نیست، بلکه به معنای فراهم بودن شرایط یا همان زمینه بروز فساد و قرارگیری در منطقه خطر است.

وی با اشاره به این مهم که تعارض منافع شرط لازم و نه کافی برای بروز فساد است؛ دو شرط برای تبدیل شدن موقعیت تعارض منافع به فساد در نظر می‌گیرد. شرط اول این است که شخص یا سازمانی که در موقعیت تعارض منافع قرار دارد، منفعت خود را به هر صورتی بر وظیفه یا تکلیفی که بر او مقرر شده ترجیح دهد. شرط دوم این است که براساس انتخاب و ترجیح خود، عمل کند. به تعبیری شرط اول نیت و ذهنیت فرد و شرط دوم اقدام برپایه آن نیت است. با تحقق شروط مذکور، فساد رخ می‌دهد. عباسی معتقد است فساد زمانی رخ می‌دهد که افراد یا سازمان‌ها در یک دوگانگی میان نفع شخصی خود و وظیفه‌ای که دارند قرار بگیرند. وقتی که فرد مسئول خیر و مصلحت عموم را زیرپا بگذارد و منفعت خود را دنبال کند؛ آنگاه می‌توان گفت این اقدام فساد است. درواقع این لحظه و موقعیت، دوراهی میان انجام وظیفه و خیر رساندن به مردم و درنظر گرفتن برنامه‌ها و انگیزه‌های شخصی است و انتخاب هرکدام، معنادار است. بنابراین مدیریت موقعیت‌های تعارض منافع، به عنوان شاه‌کلید پیشگیری از فساد، می‌تواند در کاهش بروز و ارتکاب فساد و افزایش سلامت اداری و اقتصادی نقش شایانی ایفا کند.

قطره‌هایی از دریای تعارض منافع در ایران

یکی از نمونه‌های جدی تعارض منافع، تعارض منافع در حوزه درمان و سلامت است. به عقیده کارشناسان اقتصاد سلامت و سیاست‌گذاری حوزه سلامت، نظام درمانی کشور بیمارمحور است. درحال حاضر سود پزشکان و ارکان نظام سلامت از محل بیماری انسان‌ها تامین می‌شود. ایران در شاخص هزینه‌های کمرشکن سلامت در سطح دنیا از وضعیت خوبی برخوردار نیست و در گروه کشورهایی است که بیشترین مواجهه را با این هزینه دارد. همچنین وضعیت کشور در شاخص پرداخت مستقیم از جیب به عنوان سنجه‌ای برای بررسی وضعیت پرداخت مستقیم هزینه‌های درمانی توسط بیمار نیز مناسب نیست و بیش از دوبرابر میانگین جهانی است. بنابراین از دریچه ادبیات تعارض منافع می‌توان تفسیری را از حوزه سلامت بیان کرد که در آن سیستم به حفظ بیماری، طولانی‌تر شدن دوره درمان و گران‌قیمت‌تر شدن آن تمایل دارد. درحالی که بایستی منافع بر حفظ سلامت و رجوع نکردن متقاضیان خدمات پزشکی متمرکز شود. دوراهی اصالت‌بخشی به درمان بیماران و جلوگیری از شیوع و بروز بیماری و بهداشت عمومی، موقعیت تعارض منافعی است که بازیگران نظام سلامت و درمان در آن قرار گرفتند.

نمونه دیگری که می‌توان به آن اشاره داشت؛ تعارض منافع خودروسازان داخلی نسبت به واردات خودرو است. قیمت خودروهای وارداتی تأثیر مستقیمی روی حجم واردات خودرو خواهد داشت و حجم واردات نیز تأثیر معکوسی روی درآمد شرکت‌های خودروسازی داخلی می‌گذارد. لذا طبیعی است کیفیت آیین‌نامه و تعرفه واردات خودرو به شدت تحت تأثیر لابی خودروسازان داخلی قرار بگیرد. انحصار واردات خودرو و وجود شرایطی که تنها خودروسازان داخلی قادر به واردات خودرو هستند؛ یکی از نمونه‌های عینی تعارض منافع در این حوزه است.

این مهم صرفا در صحنه اقتصاد و سلامت نیست بلکه در حوزه سیاسی نیز مطرح است. یکی از بسترهایی که در آن موقعیت‌های تعارض منافع وجود دارد؛ شورای اسلامی شهر و روستا است. به عنوان مثال از جمله اختیارات و وظایف این شورا، تصویب بودجه، اصلاح و متمم بودجه و تفریغ بودجه سالانه شهرداری و موسسات و شرکت‌های وابسته به شهرداری است. درصورتی که منافع، ممالک و شبکه سهامداری اعضای شورای شهر افشا نشده باشد؛ آنگاه امکان بالقوه دخیل کردن نفع شخصی خود در نوع بودجه‌نویسی وجود دارد. همچنین آگاهی کامل از کیفیت بودجه و برنامه‌های هزینه-درآمد شهرداری، می‌تواند فرصتی برای اعضا یا افراد وابسته خارج از شورای شهر جهت مشارکت و دریافت پروژه‌های برون‌سپاری شهرداری تلقی شود. این ظرفیت بالقوه نیازمند درنظر گرفتن تعارض منافع اعضای شورای شهر و گره زدن منافع ایشان به وظیفه مربوطه خود است.

انتشار متن نهایی لایحه مدیریت تعارض منافع؛ فرصتی برای گفت‌وگو و بررسی نقادانه

موارد بیان شده تنها گوشه‌ای از گستردگی موقعیت‌های تعارض منافع در‌بخش عمومی است. یکی از لوازم مدیریت تعارض منافع، تعریف و تنظیم قواعد و سازوکاری مشخص از سوی مجلس شورای اسلامی است. انتشار متن نهایی  «لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی» توسط کمیسیون اجتماعی مجلس برای طرح در صحن علنی مجلس، فرصت مناسبی برای پرداختن به ابعاد و اجزای لایحه و بررسی کارشناسی آن است. این طرح می‌تواند در پازل پیاده‌سازی ادبیات تعارض منافع نقش محوری ایفا کند.

همانطور که بیان شد؛ رویکرد پیشگیری ساختاری مهم و ضروری است. اگر پایه و اساس لایحه مذکور به نحوی تنظیم شده باشد که نتواند سازوکار بایسته و کارشناسی ذیل تعارض منافع را اعمال کند؛ آنگاه یکی از فرصت‌های محوری برای ارتقا سلامت اداری و پیشگیری از فساد از بین خواهد رفت. فلذا پس از ارائه تصویری از جایگاه مدیریت تعارض منافع در‌بخش عمومی، پرداخت کارشناسی به این طرح و بیان کردن نکات مثبت و منفی و پیامدهای آن، می‌تواند در تحقق ماموریت مبارزه با فساد دولت و فرمان هشت ماده‌ای رهبر انقلاب به سران قوا درباره مبارزه با مفاسد نقش موثری ایفا کند.