تفسیر خطرناک شهرداری تهران

نسیم آنلاین: چند ماهی است که از گوشه و کنار صداهایی در مورد بروز تخلف در کمیسیون ماده 5 شهرداری تهران شنیده می‌شود. صدای دلسوزانی که معتقدند بعد از روی کار آمدن علیرضا زاکانی تصمیماتی در شهرداری گرفته می‌شود که در آن جای نگاه بلندمدت به منافع مردم و وضعیت شهر خالی است. برای بررسی این موضوع به سراغ فرهاد بیضایی، کارشناس مسکن رفتیم. متن گفت‌وگوی ما با بیضایی که علاوه بر بحث تهران به بحث مشارکت سیاسی کشیده شد را در ادامه بخوانید.

نسیم آنلاین: ما در مدیریت شهر تهران با چه مسئله‌ای مواجه هستیم؟

 ببینید بحث تهران را باید از چند منظر ابتدا بازش بکنیم. مسئله‌ی اولی که اتفاق افتاده در واقع سیاست فعلی شهرداری تهران، یعنی سیاست ابتدایی‌اش روی افزایش تراکم است. طرح‌هایی که عمدتا داده می‌شود و اتفاقاتی که می‌افتد حالا یا عمدتا تراکم مازاد است یا حالا طرح تی‌او‌دی‌‍‌ها (TOD) است که تقریبا دور محورهای حمل و نقل، مرتفع‌سازی حالا به عنوان مثال با طبقات بالای 20 طبقه اتفاق بیفتد یا در بافت فرسوده برای تشویق ساخت و ساز، افزایش تراکم مدنظر قرار گرفته است. یا در مناطقی با تراکم مازاد یا شهرک‌های نمونه‌‌ای که الان در حال بارگزاری روی زمین‌های بزرگ است، آنها هم با تراکم‌های بسیار بالا دارد اتفاق می‌افتد. بنابراین سیاستی که به‌ صورت قطعی و ابتدایی شهرداری تهران در حال اجرا است، منجر به افزایش تراکم ساختمانی و افزایش تراکم شهری می‌شود. این مسئله‌ی اول و نکته‌ی اولی است که باید به آن توجه بکنیم.

کیفیت زیست در تهران بحرانی است

نکته‌ی دومی که باید به آن توجه بکنیم گزارشی است که خود مرکز مطالعات شهرداری تهران با همکاری حالا مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر کرده‌اند. این گزارش نشان می‌دهد که شاخص‌های زیستی شهر تهران ناشی از متراکم‌سازی که در دهه‌های گذشته وجود داشته، به ‌گونه‌ای پیش رفته که هیچ‌کدام ازمحلات تهران در وضعیت مطلوب از نظر شاخص‌های زیست محیطی نیستند. حالا نکته‌ی دومی که وجود دارد این است که خیلی از این محلات هم اصلا درحالت بحرانی است؛ یعنی اولین مسئله‌ای که شهرداری تهران باید به آن توجه کند، بهبود کیفیت زیستی شهروندان است. ولی متأسفانه چون شهرداری دارد متمایل می‌شود به سمت منافع اقتصادی گروه‌های خاص، دومرتبه همان روش‌های فروش تراکم و تراکم مازاد در دستور کار قرار گرفته است. این منجر به این خواهد شد که شاخص‌های زیستی تهران هم تقریبا می‌توانیم بگوییم که وضعیت بدتری در آینده خواهند داشت. شاید ما به جایی برسیم که زندگی در تهران دیگر امکان‌پذیر هم نباشد و شرایط، شرایط سکونتی خوبی نباشد. حالا در کنار این، اتفاقی که افتاده ورود کمیسیون ماده 5  برای تغییر کاربری زمین‌های بایری تهران است. 

می‌دانید که سال‌های سال است که اصلا در تهران زمین ذخیره شهری مسکونی دیگر وجود ندارد و یا اگر هم وجود دارد خیلی انگشت‌شمار است و قابل احصا نیست. پروانه‌های ساختمانی تهران را اگر بررسی بکنیم، سالهاست که پروانه‌ی ساختمانی در زمین‌های بایر، صادر نشده یا عددش خیلی ناچیز بوده و اصلا به درصدی از پروانه‌ی ساختمانی نمی‌رسیده است.

در چنین شرایطی از یک‌طرف شورای عالی شهرسازی با اعمالی قانونی که وجود داشت سودآوری ناشی از تخلفات ساختمانی را برای سازنده‌ها و برای سرمایه‌گذار حوزه‌ی مسکن محدود کرد. سودآوری که ناشی از تخلفات بود مثل حذف پارکینگ که متراژ مفید را بالاتر می‌برد و ارزش افزوده‌ی حوزه‌‍‌ی ساختمان را بهبود می‌داد یا مثلا نورگیر یا تراکمی که اتفاق می‌افتاد. از طرف دیگر ما با وضعیتی مواجه بودیم که زمین ذخیره‌ی شهری هم رو به اتمام بود. وقتی که این اتفاق می‌افتد خوب می‌رود روی ساختمان‌ها دو یا سه طبقه.با این شرایط دیگر عملا سودآوری تراکم مثلا پنج طبقه روی پیلوت متوسط تهران، خیلی دیگر سودآور برای حوزه‌ی ساخت‌وساز نیست. دوطبقه‌اش که از قبل پیش‌فروش شده یعنی به مالک باید داده بشود. حالا 30 در صد از واحد مسکونی هم به مشاعات اختصاص پیدا کرده، عملا شما مثلا با یکی دو طبقه باید کل سودآوری را مثلا تنظیم بکنید که شرایط بازار یک همچنین چیزی را نشان نمی‌دهد و اقتصادی نیست. خوب یک هم‌چنین اتفاقی وقتی که می‌افتد، سرمایه‌گذاری در حوزه‌ی مسکن هم کاهش پیدا می‌کند. چون کیس‌هایی که بتوانند تبدیل به کیس‌های اقتصادی بشوند، محدود است که اتفاق بیفتد.

فروش تراکم راحت‌ترین مدل درآمدزایی

شهرداری تهران دو تا مسیر را برایش وجود دارد. یک اینکه زمین‌هایی که حالا ساختمان در آن وجود ندارد و آن بحث سهم تخریب را در قیمت تمام شده کاهش می‌دهد، اینها را بیاید وارد بکند. یا اینکه افزایش تراکم ساختمانی انجام بدهد. ما به شدت با بحث افزایش تراکم ساختمانی مخالف هستیم چون گزارشات نشان می‌دهد که وضعیت زیست محیطی تهران و زیست‌پذیری تهران به‌خاطر تراکم‌هایی که در سال‌های گذشته داده شده، وضعیت نامناسبی بوده است. شهرداری تهران علاوه برآن، نیازمند تأمین درآمد است که عمدتا روی درآمدهای ساختمانی آن پایه ‌گذاری شده است. وقتی ساخت و ساز کاهش پیدا می‌کند، اولین ضربه را درآمدهای شهرداری می‌بیند و شهرداری به تکاپو می‌افتد که چگونه می‌توانم پروانه‌های ساختمانی‌ام را افزایش بدهم که بتوانم به آن درآمدهای گذشته‌ام دست پیدا بکنم. خوب شهرداری هم خیلی دنبال این نیست که روش‌های مثلا اخذ عوارض یا مالیات که روش‌های یک مقدار  پرزحمت‌تر است  ولی اثرات بهتری دارد را دنبال بکند. بیشتر دنبال این است که همان روش‌های قدیمی که ناشی از فروش تراکم است و افزایش تراکم است و درآمدهای ناشی از عوارض ساختمانی فروش تراکم، درآمدهایشان را تأمین کند.

درآمدزایی با زمین‌های ذخیره خدماتی

حالا درکنار این، یک پدیده‌ی بسیار خطرناکی هم در کمیسیون ماده 5 شهرداری در حال انجام است. درگذشته مطابق طرح تفصیلی تهران که تهیه شده، برخی از زمین‌های بایر یا خالی که در شهر تهران وجود داشته برای ذخایر خدماتی و کاربری‌های غیرمسکونی در نظر گرفته شد. وقتی که این به این زمین‌ها تراکم مسکونی داده می‌شود و افزایش جمعیت در مناطق اتفاق می‌افتد متناسب با آن، باید فضای سبز وجود داشته باشد، مدرسه وجود داشته باشد، بهداشتی درمانی وجود داشته باشد، تجاری وجود داشته باشد و خدمات جانبی، مذهبی و غیره.

زمین‌های بایری که درتهران رها شده‌ است مورد بهره‌برداری خدماتی قرار می‌گیرد. پارکینگ تهران است یا مثلا در آن فعالیت تجاری انجام می‌شود و به شهروندان خدمات می‌دهند. این زمین‌های ذخیره در شاخص زیست‌پذیری تهران که الان در شرایط نامتوازن و نامطلوبی هستیم، اثر کاهنده دارند. حالا شهرداری تهران در کمیسیون ماده 5 که در اختیار گرفته، درحال تغییر کاربری این زمین‌ها است.

بخش عمده‌ای از باغات تهران در دهه‌ 80 تحت مدیریت وقت شهرداری تهران تغییر کاربری داده شد و شما الان اثرش را روی آلودگی و زیست‌پذیری تهران کاملا دارید می‌بینید. حالا در کنار آن ما داریم تراکم جمعیتی را افزایش می‌دهیم. زمین‌های ذخیره‌ی شهری که قرار بود خدمات اینها باشد را هم داریم تغییر کاربری می‌دهیم به مسکونی که بتوانیم درآمد بیشتری از آن کسب بکنیم و بتوانیم پروانه‌ی ساختمانی بیشتری را صادر بکنیم. در یک هم‌چنین شرایطی، وضعیت زیست‌پذیری تهران به سمت یک شاخص فاجعه‌آور یا بحرانی پیش خواهد رفت.

نسیم آنلاین: به نظر می‌رسد که فرایند کمیسیون ماده‌ی 5 در شهر تهران یک تفاوتی با شهرهای دیگر و بقیه‌ی کشور دارد. آنچه در کمیسیون ماده 5 تهران انجام می شود مبنای قانونی دارد؟

نگاه کنید یک مقدار تفسیر قانون است که اتفاق افتاده است. در قانون گفته شده است که دبیرخانه در شهرداری تهران مستقر بشود. ولی نکته‌ای که وجود دارد این است که حالا شهرداری اصلا دنبال یک تفسیر خیلی خطرناکتری است که کار را انجام بدهد و مبتنی بر این تفسیر بعضی از بحث‌ها اتفاق می‌افتد. تفسیر این است که چون بعضی از معاونت‌های دستگاه‌ها در کمیسیون هستند و همان دستگاه‌ها در شورای عالی شهرسازی و معماری هستند، دیگر نیازی نیست اصلا مصوبات کمیسیون ماده‌ 5 بیاید و به تصویب شورای عالی شهرسازی برسد یا تأیید شورای عالی شهرسازی را بگیرد.

این نکته‌ی اساسی است که در استان‌های دیگر، این می‌آید در سطح استان بررسی می‌شود. یعنی دبیرخانه‌ی کمیسیون ماده‌ی 5 در استانداری مستقر است. پیشنهاد ما هم این است که اصلا چون تهران اثرات کشوری دارد و هر تصمیمی که در تهران گرفته می‌شود ممکن است روی مسکن، روی مهاجرت و خیلی مسائل اقتصادی دیگر در کشور اصلا اثر بگذارد، دبیرخانه‌اش حتی در شورای عالی شهرسازی متمرکز بشود که بتواند تصمیمات ملی را اتخاذ بکند.

نسیم آنلاین: چه نهادی باید جلوی این رویه را در تهران بگیرد؟ 

ببینید همه‌ی دستگاه‌هایی که در این حوزه اثرگذار هستند. یعنی همین الان شورای عالی شهرسازی می‌تواند نقش فعال‌تری ایفا بکند. شاید مثلا یک سال پیش هم شورای عالی شهرسازی در این حوزه نقش فعال‌تری هم داشت ولی حالا با توجه به تخریب‌هایی که اتفاق افتاده، شاید یک مقدار مثلا کم‌رنگ‌تر بشود. ولی سازمان‌هایی مثل سازمان محیط زیست یا جهاد کشاورزی یا اینهایی که عضو کمیسیون ماده‌ی5 هستند حتما باید اثر فعال‌تری داشته باشند. شورای شهر حتما باید نسبت به این مسئله جدی‌تر ورود پیدا بکند و نهاد اصلی است برای کنترل این مسئله است. ولی آن چیزی که اهمیت دارد ورود نخبگان، جامعه‌ی دانشگاهی و حتی رسانه‌ها و افکار عمومی است که می‌تواند این مسئله را  کنترل کند. ما حتما باید رسالت خودمان را  نسبت به این مسئله انجام بدهیم و بتوانیم با شفافیتی که در این حوزه به ‌وجود می‌آوریم، نگاه افکار عمومی و حتی نخبگانی کشور را به این مسئله حساس کنیم . همه‌ی این تخلفات که بعدا منجر به گرفتاری‌هایی برای کشور و برای مردم می‌شود، در فضای غیر شفاف شکل می‌گیرد. هرچقدر فضا شفاف‌تر بشود، تصمیمات منطقی‌تر می‌شود و منافع عمومی بیشتر تأمین می‌شود تا منافع گروه‌های خاصی که حالا عمدتا اهل لابی‌ها و اینها هستند.

نسیم آنلاین: یک عنصر محوری در ادبیات شهردار تهران «گره گشایی از کار مردم» است. طرح این عبارت با توجه به مسئله‌ی مسکن حس مثبت در مردم ایجاد می‌کند. این گره‌گشایی در آینده ما را با چه چالشی مواجه خواهد کرد؟

ببینید اینکه مثلا ما پشت عناوین قایم بشویم شاید خیلی نگاه خوبی نداشته باشد. یعنی شما وقتی که بررسی می‌کنید می‌بینید تهران گره‌های مختلفی دارد. تهران گره‌ ترافیک دارد و روز به‌ روز دارد بدتر می‌شود. تهران گره‌ی مسئله‌ی حمل و نقل عمومی را دارد که روز به روز دارد بدتر می‌شود. گره خدمات عمومی را دارد که روز به روز دارد بدتر می‌شود. بارها و بارها رسانه‌ها حتی این را به شهردار هم گفته‌اند. شهرار با یک نگاه تمسخرآمیزی رد شده است. ولی خوب مثلا می‌بینید که یک خرابی پله‌برقی که مورد تمسخر  شهردار تهران قرار گرفت، مصدوم داشت و اتفاقا گریبان‌گیر مردم شد. اینها همه گره‌هایی است که در تهران وجود دارد. در تهران حجم زیادی از خانه‌های خالی شکل گرفته است. در تهران حجم زیادی از سوداگری بانک‌ها شکل گرفته است. اینها همه گره‌های تهران هستند. حالا شهردار تهران نسبت به کدامشان دغدغه داشته؟ عامل اصلی افزایش قیمت مسکن در شهر تهران، حضور همین بانک‌ها است. افزایش تقاضاهای سوداگرانه و رفتارهایی است که وجود دارد. شهرداری تهران گره را باید از روش‌های ساده‌تری بتواند حل کند که نفع بیشتری برای مردم داشته باشد و بتواند در همین محدوده‌ی تهران، پاسخ‌گوی نیازهای مردم باشد. ولی ما اتفاقی در جهت  حل یا باز کردن گره‌های مردم نمی‌بینیم.

نسیم آنلاین: در دوگانه‌ی دولت ملی و دولت محلی این دست اقدامات شهردار تهران را چطور ارزیابی می‌کنید؟

ما مدل‌های مدیریت شهری و نسبت آن در نظامات سیاسی در کشورهای مختلف را بررسی کردیم. این را می‌خواهم خدمت شما بگویم که سوال اولی که وجود دارد، چه در حوزه‌ی مدیریت شهری، چه در حوزه‌ی اصلا نظام جمهوری اسلامی بهبود نقش‌آفرینی مردم است. بعد از آن می‌رسیم به اینکه ساختارهای مثلا مدیریتی یا قدرت در جمهوری اسلامی چگونه باشد؟ ببینید چون‌ ما خیلی به استفاده از خواست مردم، به رأی مردم، به نوع نگاه مردم توجه نکردیم و آزادی انتخاب و مشارکت مردم خیلی اولویت ما نبوده است، افزایش یا تمرکز قدرت‌ها در نهادها می‌تواند نتایج منفی داشته باشد. من مثال بگویم خدمت شما.

در برخی کشورها نه تنها در انتخاب شهردار، حتی در انتخاب شوراهای محلی که اینها اثر می‌گذارد در انتخاب نهایی شورای شهر یا شهردار، نه تنها اینها را مردم کاملا مشارکت می‌کنند و می‌توانند حتی مثلا از این سسیستم به تصمیم سازی در حوزه‌ی شهر برسند که حتی طرح‌های شهری به رای مردم گذاشته می‌شود. الان شهردار تهران یا شورای شهر به‌خاطر تامین منافع و یا تضاد منافعی که شکل می‌گیرد به تنهایی نمی‌تواند برای جمعیت 10 میلیون تهران یا 80 میلیون کشور بیاید و تصمیمات غیرکارشناسی بگیرد. 

بحث تراکم فروشی یا روش‌هایی از این قبیل که مثلا دردهه‌ی 80 شکل می‌گرفت یا اتفاق می‌افتاد، شما اگر توجه بکنید به پشتوانه‌ی خیلی از تصمیمات که مورد انتقاد بود، بعضا مطالعات مجموعه‌های پژوهشی خود شهرداری را داشت. الان تصمیمات خلق الساعه گرفته می‌شود. بدون هیچ‌گونه پشتوانه‌ی علمی یا مثلا مشارکت نخبگان یا مشارکت مردمی که شکل بگیرد. پس مسئله‌ی اولم این است که مردم در تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری کشور حضور داشته باشند. حالا چه در سطح محلی و حتی در سطح ملی. ولی روند کشور به گونه‌ای است که فرایند مشارکت ملی و مشارکت مردمی یا حتی مشارکت منطقه‌ای در طرح‌ها، برنامه‌ها، تصمیم‌سازی‌ها و انتخاب مدیران دارد به حداقل ممکن می‌رسد. این مسئله‌ی اولی است که باید به‌ آن توجه بکنیم و باید به آن بپردازیم.

بعد از آن وارد ساختار می‌شویم. یکی از مشکلات که داریم این است که شهردار غیرمستقیم انتخاب می شود. یعنی شهردار را مردم انتخاب نمی‌کنند. انتخاب توسط شورای شهری که ممکن است مبتنی بر بعضی از  روابط و ضوابط اتفاق بیفتد انجام می‌گیرد. خیلی از کشورهای دنیا به ناکارآمد بودن این سیستم پی برده‌اند و شورای شهر و شهردار به رای مستقیم مردم گذاشته می‌شود. نه شهردار وامدار شورای شهر است و نه شورای شهر وامدار شهردار است. اصلا دو تا انتخابات متفاوت است و مثل مجلس و ریاست جمهوری که اتفاق می‌افتد. این ساختار نسبت به ساختار فعلی که در کشور وجود دارد به نظر من ساختار مناسب‌تری برای مدیریت شهری است. هرچقدر  امکان مشارکت مردم وجود داشته باشد، امکان نظارت به وجود خواهد آمد و ما می‌توانیم شهردار را پاسخ‌گو کنیم. نه اینکه یک شهرداری داشته باشیم که تصمیمات خلق الساعه بگیرد و اثرات تخریبی خیلی زیادی را برای شهر به وجود بیاورد. اگر یک همچنین سیستمی وجود داشته باشد، شکل‌گیری دولت محلی و تمرکز تصمیم‌گیری‌ها می‌تواند مفید باشد.

نسیم آنلاین: اسفندماه انتخابات برگزار خواهد شد. وضعیت مدیریت شهری چقدر می‌تواند روی مشارکت مردم موثر باشد. 

نگاه کنید من چند تا نکته را به شما بگویم. تصمیمات، روند تصمیم‌سازی از تقریبا 3-4 سال گذشته در کشور، روند مناسبی را طی نکرده است. همین موجب سرخوردگی و ناامیدی مردم شده است. ریشه‌ی این هم حالا به عوامل مختلف برمی‌گردد. همان زمانی که اصلا چیزی تحت عنوان شورای سران شکل گرفت که یک در پشتی برای تصمیم‌سازی در ساختار جمهوری اسلامی بود، همان موقع من یک یادداشتی نوشتم که این منجر به آنارشیسم می‌شود. چرا این اتفاق می‌افتد؟ چون نخبگان یا دانشگاهی‌ها یا آن کسانی که می‌توانند اثر گذار باشند می‌بینند که دیگر نمی‌توانند در فرایندهای تصمیم‌سازی کشور نقش‌آفرینی کنند. این منجر به تصمیمات در یک اتاق بسته‌ می‌شود و اصلا ممکن است بعد از یکی دو سال متوجه بشویم که آثار و تبعات تصمیمی که مثلا در دو یا سه سال پیش در شورای سران مثلا گرفته شده یا در جاهای مختلف گرفته شده، این روی زندگی مردم تبعاتش چه بوده است؟ این باعث می‌شود که نخبگان که واسطه‌ی بین حاکمیت و مردم هستند تقریبا دچار یک ناامیدی، بی‌قیدی یا سرخوردگی بشوند. این فاصله وقتی که اتفاق می‌افتد، مدیریت جامعه هم کاتوره‌ای می‌شود. خیلی منضبط نمی‌شود. وقتی این اتفاق بیفتد شما حرکت‌های هرج و مرج گونه‌ و آنارشیستی بسیار زیاد می‌بینید. از وقتی که شما می‌بینید که شورای سران یا نوع تصمیم‌سازی اصلا در سیستم غیر مشارکتی شده و جوامع محلی یا ملی یا مردمی در تصمیم‌گیری‌ها شرکت داده نمی‌شوند، نگاه کنید ببینید چقدر تبعات اجتماعی و این آنارشیسم در سطح جامعه با تلفات خیلی زیاد اتفاق افتاده است. همین مسئله هم در سیستم شورای شهر یا مدیریت شهری هم وجود دارد.

مردم  نوع نگاه‌هایی که می‌پسندند و سلایقی که دارند و نخبگانی که مثلا می‌دانند که اینها نوع نگاه یا تفکرشان در اداره‌ی شهر را نمایندگی می‌کنند را ببینند همراهی می‌کنند. ولی وقتی که طیف عظیمی کنار زده بشوند، مردم نگاه می‌کنند می‌گویند، من نوع نگاهم را در بین مثلا کاندیداها یا افرادی که در انتخابات حضور دارند نمی‌بینم و خب پس نمی‌توانم انتخاب مناسبی هم داشته باشم. فلذا سیستم مشارکت هم به تبع آن کاهش پیدا می‌کند. ولی اگر که فضا برای حضور نخبه‌ها و اینها یا افراد اثرگذار در حوزه‌ی مدیریت شهری با سلایق مختلف وجود داشته باشد، می‌توانیم بگوییم که مشارکت هم می‌تواند بالا باشد.