ایرادات حقوقی رای دیوان عدالت اداری در رابطه با ابطال حکم انتصاب رئیس سازمان اداری و استخدامی

رضا فضل زرندی، معاون سابق قضایی دیوان عدالت اداری، در یادداشتی تحلیلی به ایرادات شکلی و اشکالات ماهوی رای اخیر هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال حکم انتصاب میثم لطیفی، رئیس سازمان اداری و استخدامی، پرداخته است. متن این یادداشت را در ادامه مشاهده می‌فرمایید:

ملاحظات حقوقی بر دادنامه هیات عمومی دیوان عدالت اداری، در خصوص ابطال ابلاغ انتصاب آقای میثم لطیفی به عنوان رییس سازمان اداری و استخدامی کشور

با توجه به انتشار دادنامه شماره 920600 مورخ 13/4/1402  هیات عمومی دیوان عدالت اداری که طی آن حکم انتصاب آقای میثم لطیفی به عنوان رییس سازمان اداری و استخدامی کشور ابطال گردید و بازتاب گسترده رسانه‌ای این دادنامه منجر به ابراز نظرهای موافق و مخالف در مورد آن شد و نهایتاً ریاست محترم قوه قضاییه اخیراً به استناد ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری دادنامه صادره را اشتباه تشخیص داده و دستور رسیدگی مجدد به این پرونده را صادر نموده‌اند. اینک که فرصتی جهت بررسی مجدد این پرونده به وجود آمده، نکاتی در خصوص ایرادات وارده به این دادنامه صرفاً از حیث حقوقی مطرح می‌گردد و امید است مورد توجه قضات محترم دیوان و جامعه حقوقی قرار گیرد .

ابتدا لازم است توضیح داده شود به موجب ماده 91 دیوان عدالت اداری مقرر شده : «چنانچه رئیس قوه قضائیه یا رئیس دیوان یا بیست نفر از اعضای هیأت عمومی، هر یک از آرای هیأت عمومی یا آرای قطعی هیأت‌‌های تخصصی را اشتباه یا مغایر قانون تشخیص دهند، رئیس دیوان موضوع را جهت رسیدگی مجدد به هیأت عمومی ارجاع می‌دهد. در صورتی که هیأت عمومی رأی صادره را اشتباه یا مغایر قانون تشخیص دهد، نسبت به نقض آن و صدور رأی صحیح اقدام می‌کند»

تاکید می‌گردد دیوان عدالت اداری یکی از با ارزش‌ترین نهادهای حاکمیتی در جهت حفظ حقوق مردم در برابر دولت است و با توجه به شناختی که این جانب دارم دغدغه مسئولین و قضات محترم این دیوان، حاکمیت قانون و حفظ حقوق مردم است. لیکن به جهت تنوع ، گستردگی ، فراوانی و پیچیدگی موضوعات تحت رسیدگی هیات عمومی دیوان عدالت اداری، همواره امکان اشتباه وجود داشته و خواهد داشت و از این رو اعمال ماده 91 قانون این دیوان جهت رسیدگی مجدد به آراء صادره از سوی هیات عمومی امری متداول و عادی در دیوان عدالت اداری می باشد و قضات شریف این دیوان این ماده را به عنوان فرصت مجددی برای اجرای عدالت و حاکمیت قانون می‌دانند.  

ایرادات مطرح شده به این دادنامه از دو جهت قابل بررسی است . هم از جهت وجود ایرادات شکلی و هم از حیث اشکالات ماهوی.

بخش اول) ایرادات شکلی : به موجب ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری صلاحیت هیات عمومی این دیوان در رسیدگی به شکایات اشخاص منحصر به اعتراضات آنها نسبت به « آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات » دولتی و شهرداری‌ها و مؤسسات عمومی غیردولتی می‌باشد و به موجب ماده 10 همین قانون رسیدگی به شکایات اشخاص نسبت به «تصمیمات» واحد‌‌های دولتی و مأموران آنها راجع به وظایفشان که اصطلاحا به آن « تصمیمات موردی» گفته می‌شود بر عهده شعب دیوان است و رسیدگی به این موارد خارج از حدود صلاحیت هیات عمومی قرار دارد. رویه قضایی سالهای متمادی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز موید این امر است. عموم شکایات از تصمیمات موردی حتی اگر خطاب به هیات عمومی دیوان باشد توسط رییس و یا معاونین دیوان به شعب ارجاع داده شده و در موارد اختلافی نیز هرگاه هیات عمومی موضوعی را تصمیم موردی تشخیص داده، با رعایت بند د ماده 15 آیین‌نامه‌ی اداره جلسات هیات عمومی، رای به عدم صلاحیت این هیات صادر شده است . این حکم قانونی و رویه قضایی حاکم در ماده 85 قانون جدید دیوان عدالت اداری نیز تصریح گردیده و حتی فراتر از آن مقرر شده :« در صورتی که شکایت از تصمیمات موردی به هیأت عمومی ارجاع شده یا توسط شعبه قرار عدم صلاحیت به شایستگی رسیدگی در هیأت عمومی صادر شده باشد، پرونده توسط رئیس دیوان به یکی از شعب دیوان ارجاع می‌شود. در این صورت شعبه مکلف به رسیدگی است.» فلذا با توجه به اصلاحیه جدید قانون، این امر من بعد حتی نیاز به تصمیم‌گیری در هیات عمومی نیز ندارد .

در موضوع مورد شکایت، شخصی طی دادخواست تقدیمی به دیوان عدالت اداری درخواست ابطال حکم انتصاب آقای میثم لطیفی را به سمت معاون رییس جمهور و رییس سازمان اداری و استخدامی کشور نموده است . با توجه به اینکه ابلاغ مذکور اولاً صرفاً یک تصمیم اداری است که رییس جمهور به موجب اختیار حاصل از اصول  124 و 126  قانونی اساسی اتخاذ کرده و ماهیت آیین‌نامه و مقرره ندارد و ثانیاً جنبه موردی داشته و در مورد یک فرد معین اتخاذ شده و بر خلاف آیین‌نامه و مقرره قابل تسری به افراد دیگری نیست و ثالثاً طبق رویه قضایی جاری در دیوان عدالت اداری هر گونه اعتراضات اشخاص به احکام انتصاب در شمول ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری و شکایت موردی محسوب و رسیدگی به آن در شعب دیوان عدالت اداری انجام می پذیرد، لذا رسیدگی به این پرونده نیز خارج از صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار داشته فلذا قبل از ورود به ماهیت دعوا اقتضاء داشت در وهله نخست رییس دیوان عدالت اداری و در مرحله بعد هیات عمومی به جهت عدم صلاحیت این هیات پرونده را جهت رسیدگی به یکی از شعب بدوی دیوان ارسال نماید.

در این ارتباط به یک مورد دادنامه خلاف رویه جاری استناد شده که هیات عمومی به موجب دادنامه شماره 261 مورخ 9/5/1391 اقدام به ابطال حکم انتصاب آقای سعید مرتضوی از مدیرعاملی سازمان تامین اجتماعی نموده است. در این مورد لازم به توضیح است اولاً این ایراد صلاحیتی در مورد آن رأی نیز مطرح بوده و از این حیث نمی‌تواند مبنای صدور آراء بعدی باشد و اتفاقاً پس از صدور آن دادنامه، بیش از صدها رأی بر عدم صلاحیت هیات عمومی در موارد مشابه صادر شده که موید رویه قضایی دیوان در اصلاح برداشت اشتباه قبلی در این خصوص می‌باشد . ثانیاً رای مذکور در زمان حاکمیت قانون سال 1385 صادر شده که به موجب ماده 19 آن قانون صلاحیت‌های هیات عمومی دیوان عدالت اداری اینگونه بیان شده بود : « رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آئین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون و احقاق حقوق اشخاص در مواردی که تصمیمات یا اقدامات یا مقررات مذکور به علت برخلاف قانون بودن آن و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز یا سوء استفاده از اختیارات یا تخلف در اجراء قوانین و مقررات یا خودداری از انجام وظایفی که موجب تضییع حقوق اشخاص می‌شود.»  در آن زمان  از عبارت «تصمیمات » مندرج در این ماده به اشتباه صلاحیت هیات عمومی دیوان در خصوص آن پرونده تشخیص داده شده بود. به همین جهت در اصلاحیه قانون مذکور در سال 1392 در تبیین صلاحیت‌های هیات عمومی طبق ماده 12، که هم اکنون نیز حاکم است، عبارت «تصمیمات یا اقدامات» از متن این ماده حذف گردید تا هرگونه سوء برداشت و شائبه ای در این زمینه از بین برود. در مجموع به نظر می رسد به لحاظ مبانی حقوقی، هیات عمومی دیوان عدالت اداری در رسیدگی و صدور رأی در ارتباط با حکم انتصاب موضوع شکایت به عنوان یک تصمیم موردی صلاحیت نداشته و از این حیث دادنامه صادره واجد اشکال و مغایر قانون و مشمول ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری می‌باشد.

نکته دیگری که در این جا باید توجه قرار گیرد این است که سطح مقام صادرکننده حکم انتصاب برای اشخاص اعم از اینکه رییس جمهور باشد یا وزیر یا معاون وزیر در تشخیص موردی بودن تصمیم موضوعیت نداشته و در صورتی که قرار شود  من بعد صلاحیت رسیدگی به درخواست ابطال این نوع تصمیمات با هیات عمومی دیوان باشد به مفهوم آن است که هر کسی به حکم انتصاب یکی از کارمندان و یا مقام دولتی اعتراض داشت رسیدگی به آن باید در هیات عمومی دیوان عدالت اداری انجام شود و حتی شعب دیوان نیز باید در مورد اینگونه پرونده ها قرار عدم صلاحیت به شایستگی هیات عمومی دیوان ارسال نمایند. این امر می‌تواند منجر به اختلال جدی در انجام وظایف اصلی هیات عمومی دیوان گردیده و چنانچه در آینده هیات عمومی رسیدگی به موارد مشابه را در صلاحیت خود نپذیرد به رفتار متناقض متهم شود! ضمن آنکه برای رسیدگی به تصمیمات موردی مقامات دولتی که شاکی ذینفع وجود ندارد ولی در مورد آن ادعای تضییع حقوق عمومی شده، پیش بینی لازم قانونی در چارچوب تبصره های ماده 17 و ماده 120 قانون جدید دیوان عدالت اداری به عمل آمده و در این موارد شعب دیوان صلاحیت رسیدگی پیدا نموده‌اند و خلاء قانونی وجود ندارد .   

بخش دوم ) اشکالات ماهوی : صرف نظر از ایرادات شکلی مطرح شده فوق الذکر ، دادنامه 13/4/1402 از جهت ماهیتی نیز واجد اشکال به نظر می‌رسد. جهت توضیح این امر لازم است به قواعد حقوقی حاکم بر چند مسئله در نظام حقوق اداری توجه گردد. اولاً موضوع ماده 47 قانون مدیریت خدمات کشوری که مستند دادنامه مذکور قرار گرفته، ممنوعیت بکارگیری کارمندان شرکت‌ها و مؤسسات غیر دولتی برای انجام تمام یا بخشی از وظایف و اختیارات پست‌های سازمانی دستگاه‌های اجرایی است.  به عبارت دیگر تا زمانی که شخصی به کسوت کارمندی دستگاه اجرایی در نیامده است نمی توان وی را جهت انجام وظایف پست‌های سازمانی بکارگیری نمود . فلسفه وجودی این ماده نیز ایجاد ممنوعیت برای رویه ناپسندی بود که در برخی دستگاه‌های اجرایی رواج داشت و به موجب آن از نیروهای شرکتی فاقد رابطه کارمندی با دستگاه اجرایی جهت انجام وظایف پست‌های سازمانی استفاده می‌شد. بدیهی است در صورتی که هر یک از این افراد به نحوی از طرق قانونی و به موجب صدور حکم یا انعقاد قرارداد کارمند دولت گردند نه تنها از شمول ممنوعیت موضوع ماده 47 خارج می‌شوند بلکه دستگاه اجرایی مکلف به تخصیص پست سازمانی برای آنها خواهد بود. این امر در قوانین و مقررات و آراء متعدد هیات عمومی دیوان، از جمله تکلیف به اعطای پست به نیروهای قراردادی که محل اختلاف بود، به موجب ماده 28 قانون برنامه ششم مورد تاکید قرار گرفته است.

ثانیاً موضوع انتصاب مقامات سیاسی مشمول ماده 71 قانون مدیریت خدمات کشوری از جمله رؤسای سه قوه، معاون اول رئیس جمهور، نواب رئیس مجلس شورای اسلامی و اعضاء شورای نگهبان، وزرا، نمایندگان مجلس شورای اسلامی و معاونین رئیس جمهور و  استانداران و سفرا و معاونین وزرا امری متفاوت با سایر کارکنان بوده و این مقامات از شمول مقررات عمومی ناظر بر کارکنان دستگاه‌های اجرایی خارج هستند و انتصاب هر یک از آنها دارای ترتیبات خاصی است و چنانچه برای خدمت در دستگاه‌های اجرایی انتخاب و منصوب گردند، به موجب قاعده اذن در شی اذن در لوازم آن، در مدت انتصاب کارمند محسوب می‌شوند و این امر حسب مورد برابر ماده 7 قانون مدیریت خدمات کشوری به موجب صدور حکم یا انعقاد قرارداد انجام می‌پذیرد تا علاوه بر برخورداری از حقوق و مزایای مندرج در ماده 71، واجد اختیار اداری و امکان پاسخگویی باشد و ضمناً نظارت بر این مقامات را علاوه بر نظارت سیاسی از حیث اداری نیز فراهم نماید. ضمن آنکه بند ب ماده 54 قانون مدیریت خدمات کشوری تصریح دارد به اینکه عزل و نصب متصدیان پست‌های مدیریت سیاسی مذکور در ماده (71) این قانون بدون الزام به رعایت مسیر ارتقاء شغلی از اختیارات مقامات بالاتر می‌باشد. ثالثاً نکته حایز اهمیت دیگر، توجه به قاعده حاکم بر بکارگیری اعضاء هیات علمی (سمت‌های آموزشی در دانشگاه‌ها و موسسات تحقیقاتی) در دستگاه های اجرایی است. در این زمینه قانون‌گذار به موجب اصل 141 قانون اساسی، قانون منع تصدی بیش از یک شغل و نظرات تفسیری شورای نگهبان از اصل مذکور، اشتغال همزمان اعضاء هیات علمی در پست‌های دولتی را فاقد ممنوعیت قانونی اعلام داشته است. مضافاً اینکه به موجب ماده 117 قانون مذکور،  اعضاء هیات علمی از مقررات قانون مدیریت خدمات کشوری مستثنی می‌باشند. همچنین به موجب مصوبه شماره ۱۶۰۲۲۹؍ت ۵۹۶۰۶ هـ مورخ ۱۱؍۱۲؍۱۴۰۰ هیأت وزیران تصریح شده است به اینکه :« ماموریت اعضاء هیأت علمی رسمی یا پیمانی دانشگاه ها، مراکز و موسسات آموزش عالی و پژوهشی و فرهنگستان‌ها و پارک‌های علم و فناوری که دارای مجوز از شورای گسترش آموزش عالی وزارتخانه های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سایر مراجع قانونی ذی ربط می‌باشند به دستگاه های اجرایی مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری در صورت وجود جواز ماموریت در قوانین و یا مقررات استخدامی مورد عمل دستگاه، بلامانع است.» و این مصوبه به موجب دادنامه: ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۰۴۹۶ مورخ ۱۴۰۱/۰۸/۰۲هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری منطبق با قوانین تشخیص داده شده است. با توجه به مراتب فوق و توجه به قوانین و مقررات ذکر شده، از آنجائیکه آقای میثم لطیفی اولاً عضو هیات علمی دانشگاه امام صادق بوده است و دانشگاه مذکور به موجب اعلام موافقت خود برای ماموریت منعی برای حضور وی جهت خدمت در دولت قائل نشده و اعلام داشته نامبرده در مدت خدمت در دولت فاقد پست و انجام وظایف آموزشی در دانشگاه می‌باشد و پرداخت حقوق و مزایا وی نیز قطع گردیده است. به عبارتی وضعیت اشتغال نامبرده در دانشگاه معلق شده است ، ثانیاً انتصاب وی به عنوان معاون رییس جمهور به موجب اختیار و تجویز حاصل از اصول 124و 126 قانون اساسی توسط رییس جمهور انجام گردیده است و نمی توان با برداشت تفسیری از قوانین عادی این اختیار را محدود نمود و ثالثاً پست اعطایی به وی  جزء پست های سیاسی موضوع ماده 71 قانون مدیریت خدمات کشوری قرار دارد که به موجب بند ب ماده 54 همان قانون انتصاب در آن بدون الزام به رعایت مسیر ارتقاء شغلی از اختیارات مقامات بالاتر است و رابعاً متعاقب حکم انتصاب وی به عنوان معاون رییس جمهور، رابطه کارمندی وی به موجب حکم صادره از سوی مقام مجاز در نهاد ریاست جمهوری تحقق یافته و مشمول عنوان کارمندی به موجب ماده 7 قانون مدیریت  قرار گرفته است (و این امر منصرف از موضوع ماموریت از بخش خصوصی به بخش دولتی و ایرادات وارده به آن می باشد) لذا به جهات مذکور اساساً مشمول ممنوعیت ماده 47 مورد استناد در رای دیوان عدالت اداری قرار نداشته است. مضافاً اینکه نامبرده به عنوان عضو هیات علمی دارای اشتغال تمام وقت در دانشگاه نیز نبوده و مشمول بخشنامه شماره ۲۵۴۳۶ مورخ ۱۳/۵/۱۴۰۰ دبیرخانه هیات عالی نظارت و دادنامه صادره از سوی هیات تخصصی استخدامی در این خصوص قرار نداشته است .

با عنایت به توضیحاتی که ذکر شده به نظر می‌رسد دادنامه صادره علاوه بر ایراد صلاحیتی به جهت ماهوی نیز واجد اشکال بوده و صرف نظر از شخص منصوب شده و اینکه قصدی جهت دفاع از عملکرد وی وجود داشته باشد، اصلاح این دادنامه از حیث اینکه برداشت نادرستی از قانون ایجاد نشود و منجر به رویه ناصحیحی نگردد، که در روند اداره کشور و استفاده از ظرفیت‌های نیروی انسانی در بخش‌های مختلف ایجاد اختلال کند، اقتضاء دارد همانند دادنامه‌های متعدد دیگر که بر اساس دقت نظر قضات فرهیخته دیوان عدالت اداری در مورد آنها اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری پذیرفته شده، در این مورد نیز برداشت صحیح از قوانین و مقررات به موجب رای اصلاحی حاکم شود.  

نویسنده: رضا فضل زرندی؛ قاضی بازنشسته و  معاون سابق قضایی و رییس هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری