بررسی سلسله مراتب قوانین در کشور به بهانه‌ی طرح نظام قانونگذاری
مشکلات متعددی در زمینۀ قانونگذاری وجود دارد. بسیاری از کشورها، قانونِ قانونگذاری یا قانونِ قانون‌نویسی دارند. ولی ما در کشورمان چنین چیزی نداریم.
نسیم‌آنلاین: در آبان امسال طرحی به نام طرح «نظام قانونگذاری» در کمیسیون مشترکی که برای رسیدگی به همین طرح تشکیل شده بود، تصویب شد و برای بررسی و تصویب تقدیم صحن علنی مجلس شد. در این طرح هم سلسله‌مراتب قوانین تعیین می‌شود و هم یک سری عبارت‌هایی که بیانگر قوانین و مقررات کشور هستند، توضیح و تفسیر داده می‌شوند. به همین بهانه با دکتر بیژن عباسی عضو هیأت علمی دانشگاه تهران دربارۀ مشکلات قانونگذاری و مسائل نظام حقوقی ایران به گفت‌و‌گویی صورت گرفت که متن کامل این گفت‌وگو به شرح زیر است.
نسیم‌آنلاین: اولین سؤالی که پیش می‌آید این است که چه نیازی بود که چنین قانونی تصویب شود؟ آیا آشفتگی در نظام حقوقی کشور وجود دارد که نیاز به تعیین سلسله‌مراتب حقوقی باشد؟
قانون به‌طور کلی یک قاعدۀ عام کلی و لازم‌الاجرا دربارۀ همۀ امور و شئون جامعه در چهارچوب قانون اساسی است. لذا دربارۀ این مسئله که ما چگونه قانونگذاری کنیم، یعنی دربارۀ امور و شئون مختلف جامعه وضع قاعده کنیم، یک کلیاتی در قانون اساسی آمده است. کلیاتی از جمله طرح نمایندگان مجلس، لایحۀ دولت و لایحۀ قضایی.
ولی در مورد اینکه قانون چگونه تصویب شود و نوع رسیدگی به آن چگونه باشد و قانون با توجه به چه شرایطی و چه اصول و نکاتی (اعم از شکلی و ماهوی) تصویب شود، قانون وجود ندارد. شاید بتوان گفت قانون آئین‌نامۀ داخلی مجلس تا حدودی به نحوۀ فرآیند قانونگذاری توجه کرده است ولی به‌طور کلی قانون مشخص و مستقیم وجود ندارد
مشکلات متعددی در زمینۀ قانونگذاری وجود دارد. بسیاری از کشورها، قانونِ قانونگذاری یا قانونِ قانون‌نویسی دارند. ولی ما در کشورمان چنین چیزی نداریم.
خوشبختانه در سال 1398، سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری در کشور ابلاغ شد. در دولت قبل، تلاش شد که الزامات و لوازم اجرای آن فراهم شود. مثلاً معاونت حقوقی ریاست جمهوری «لایحۀ اصول و قواعد قانونگذاری» را تهیه کرد و آن را به هیئت دولت تحویل داد. اطلاع ندارم که دولت این لایحه را به مجلس فرستاده است یا خیر.
در معاونت حقوقی ریاست جمهوری، پیش‌بینی شد که برای اجرا کردن سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، نیاز به یک قانونِ قانونگذاری یا لایحۀ اصول و قواعد قانون‌نویسی هست. به عبارت دیگر، قانون آئین‌نامۀ داخلی مجلس شورای اسلامی همۀ انتظارات را برآورده نمی‌کند.
در آن لایحۀ به اصول و قواعد قانونگذاری و اینکه قانون باید چگونه نوشته شود اشاره شده بود. همچنین به اینکه به‌لحاظ شکلی یا ماهوی با چه کسی مشورت کرده و از چه کسی نظرخواهی شود یا نهادهای متخصص و نهادهای ذی‌ربط چه هستند و به‌لحاظ شکلی و ماهوی به چه نکاتی باید توجه کرد، اشاره شده بود.
بنابراین باید چنین قانونی داشته باشیم. قانونی که در آن گفته شود که قانون چیست؟ مقرره چیست؟ انواع قانون و مقرره کدام است؟ حین تصویب قانون به چه نکاتی باید توجه کرد؟ سلسله‌مراتب بین هنجارها چیست؟ چه کسی باید نظارت کند که سلسله‌مراتب میان هنجارها رعایت شود؟ این‌ها به قانون نیاز دارد و در آن لایحۀ «اصول و قواعد قانونگذاری» که تدوین آن حدود دو سال طول کشید در 136 ماده چنین چیزی تهیه شده بود. این لایحه در مجموعه مصوبات معاونت حقوقی در دورۀ دولت قبل هم منتشر شده است.
اخیراً هم مشاهده کردید که مجلس در این زمینه طرحی را آماده کرده است ولی آنچه که در آن لایحه پیش‌بینی شده بود، در این طرح مجلس وجود ندارد. تعدادی واژگان و اصطلاحاتی که در این طرح مطرح شده نه در ادبیات حقوقی ما چندان مطرح شده یا وجود دارد و نه در قانون اساسی به عنوان قانون مادر و قانون مبنا به آنها اشاره شده است.
ما به چنین قانونی نیاز داریم ولی زمانی که شما بخواهید در کشور قانون وضع کنید، یک تعامل و هماهنگی میان دولت و مجلس باید باشد. بهتر بود این طرح با هماهنگی و مشارکت قوۀ مجریه تهیه می‌شد. درست است که قانونگذاری را مجلس انجام می‌دهد ولی پیشنهاد قانون با کیست؟ با دولت است. لایحۀ قضایی را چه کسی تهیه میکند؟ قوۀ قضائیه. این‌ها باید مشارکت داشته باشند.
در این فرآیند قانونگذاری که باید طی شود، بسیاری از کارها را باید دولت انجام دهد؛ مثلاً در مجلس طرح کند، در کمیسیون‌ها دفاع کند، در صحن علنی دفاع کند و در نهایت این رئیس جمهور است که مصوبات مجلس را امضا میکند. قوۀ مجریه است که قانون را اجرا میکند و بر اجرای قانون نظارت میکند. بهتر بود که با قوای دیگر به‌ویژه قوۀ مجریه در این زمینه مشورت می‌شد. اطلاع ندارم که این کار انجام شده یا نه. همچنین اگر از آن لایحۀ اصول و قواعد قانونگذاری استفاده می‌شد، نتیجه‌ی بهتری به دست می‌آمد.
نسیم‌آنلاین: نیاز به داشتن همچین قانونی از کجا نشأت گرفته است؟ آیا نیاز است چنین قانونی در همۀ نظام‌های حقوقی وجود داشته باشد یا فقط در کشور ما این نیاز وجود دارد؟
نیاز به چنین قانونی در همۀ کشورها وجود دارد. در کشور ما، وجوب آن بیشتر است. قانون اساسی ما در اصل 71 می‌گوید این مجلس است که دربارۀ همۀ امور صلاحیت وضع قاعده و قانون در شئون مختلف کشور را دارد. ولی مشاهده می‌کنید که نهادهای دیگری نیز به این مسئله ورود کرده‌اند که نباید ورود می‌کردند یا حداقل ورود آنها باید در قانون اساسی گنجانده می‌شد؛ مانند شورای‌عالی فضای مجازی، شورای‌عالی انقلاب فرهنگی یا شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا. این‌ها در قانون اساسی ذکر نشده‌اند.
در کشور دو دسته شورا وجود دارد.
اول. شوراهای‌عالی اداری که در قوۀ مجریه هستند و رئیس آنها معمولاً رئیس جمهور است.
دوم. شوراهای‌عالی فراقوه‌ای. شوراهایی که در بالا اسم برده شد، فرا قوه‌ای هستند. جایگاه این‌ها کجاست؟ بالاتر از مجلس‌اند؟ پایین‌تر از مجلس‌اند؟ مصوبات آنها را دیوان عدالت می‌تواند ابطال کند یا خیر؟ شورای نگهبان می‌تواند بر آنها نظارت کند یا خیر؟
در کشور ما مثل همه‌جای دنیا یک اصل سلسله‌مراتب میان هنجارها و قواعد حقوقی وجود دارد. اول قانون اساسی است، دوم قوانین عادی مصوب مجلس هستند و سوم هم مقررات است. حالا که این نهادها اضافه شده است باید مشخص کرد که جایگاه آنها کجاست. اصلاً چه کسی نظارت میکند که سلسله‌مراتب میان هنجارها رعایت شود؟ چه کسی نظارت میکند که مصوبات آنها با قانون اساسی و موازین شرعی مغایرت نداشته باشد؟
من احساس می‌کنم که در کشور ما نیاز است که در این زمینه قانونی وجود داشته باشد که تکلیف مجلس و تکلیف دولت را مشخص کند و ترتیب قانونگذاری را معین کند.
نسیم‌آنلاین: در شرایط فعلی چه چالش‌هایی در زمینۀ نظام قانونگذاری و نظارت بر قوانین وجود دارد؟
مشکلات قانونگذاری فراوان است. یکی از این مشکلات، تعدد مراجع وضع قواعد است. در دنیا یک مجلس وجود دارد که قانونگذاری میکند. تمام شد و رفت! قانون اساسی هم همین را گفته است. ولی ما در کنار مجلس، شورای‌عالی انقلاب فرهنگی را داریم، شورای‌عالی فضای مجازی را داریم، شورای‌عالی هماهنگی سران قوا را داریم. این یکی از مشکلات است. باید به قانون اساسی برگردیم. در این صورت براساس اصل 71 قانون اساسی، اولین و آخرین مرجع وضع قوانین، مجلس شورای اسلامی است.
تعدد مراجع وضع قواعد باعث تعدد قوانین و تورم قوانین و مقررات می‌شود. یعنی هرکدام قوانین و مقرراتی را وضع می‌کنند. آن وقت سؤال پیش می‌آید که نسبت بین این‌ها چگونه است؟ دولت کدام را باید اجرا کند؟ نهادهای حاکمیتی باید کدام را اجرا کنند؟ مردم باید کدام را اجرا کنند؟
یکی از مشکلات همین تورم قوانین و مقررات است. از ابتدای مشروطیت تا الان (یعنی از 1285 تا 1402) مطابق آمار دوازده هزار قانون وضع شده است.
در دنیا عموماً کُد یا همان قانون جامع وجود دارد که معمولاً به‌لحاظ موضوعی بین 40 تا 100 موضوع است و همۀ قوانین و مقررات را ذیل این کدها آورده‌اند. هرموقع هم بخواهند اصلاح کنند، به قانون جامع مربوطه مراجعه می‌کنند و آن را اصلاح می‌کنند یا به آن اضافه می‌کنند. قوانین جامع، امکان اضافه کردن مبحث، گفتار یا ترتیب را دارند.
این تورم قوانین و مقررات یکی از مشکلات ماست و قضات، کارشناسان حقوقی دستگاه‌های اجرایی و خود نهادهای حکومتی با این مسئله مشکل دارند.
مشکل دیگری که مشکل مهمی هم هست، عدم هماهنگی میان قوۀ مجریه و قوۀ مقننه در حوزۀ قانونگذاری است. هماهنگی کامل بین این دو قوه وجود ندارد. در دنیا بین 80 تا 90 درصد قوانین ناشی از لوایح پیشنهادی دولت به مجلس است. اما در کشور ما این‌گونه نیست.
البته این را هم باید گفت که در کشورهای دیگر، انتخابات حزبی است. در اغلب کشورهای دنیا، نظام‌ها به‌لحاظ تفکیک قوا، پارلمانی و یا نیمه‌پارلمانی - نیمه‌ریاستی است و دولت برآمده از مجلس است. در واقع این دو قوه از یک حزب هستند.
در این کشورها، احزاب مختلف مسائل جامعه را آسیب‌شناسی کرده‌اند، وعده‌هایی داده‌اند و برنامه‌هایی ارائه کرده‌اند. حزبی که اکثریت را در مجلس تشکیل داده، دولت را نیز تشکیل می‌دهد و بعد از چهار یا پنج سال در برابر آن برنامه‌ای که ارائه کرده، کارنامه ارائه میکند. یعنی لوث مسئولیت سیاسی در این کشورها وجود ندارد. دیگر دولت نمی‌تواند بگوید من خواستم انجام دهم، اما مجلس نگذاشت و بالعکس. در کشور ما این هماهنگی وجود ندارد.
امسال انتخابات مجلس است. 1404 انتخابات ریاست‌جمهوری است. هم هماهنگی بین دولت مجلس نیست و هم انتخابات ما حزبی نیست. انتخابات ما فردی است. به‌جز کلان‌شهرهای ما، در بقیۀ حوزه‌های انتخابی هر فرد وعده‌هایی می‌دهد و افرادی برای مجلس یا شوراها یا ریاست‌جمهوری انتخاب می‌شوند. ولی فرد که نمی‌تواند به‌تنهایی کشور را اداره کند. خیلی از نهادهای تصمیم‌گیری ما باید از قبل برنامه داشته باشند. برنامه را حزب باید ارائه کند. ما این مشکل نبود نظام حزبی را داریم.
مشکل دیگر این است که خیلی از نمایندگان مجلس هم اگر در احزاب کار نکرده باشند، ممکن است تجربۀ کار سیاسی را نداشته باشند. حزب هرکسی را داوطلب انتخابات نمی‌کند. کسی را داوطلب میکند که دانش دارد، تجربه دارد، محبوبیت دارد و عملکرد خوبی دارد. در کشور ما این نظام حزبی وجود ندارد. در بحث نمایندگی مجلس باید به تخصص توجه کرد.
مشکل دیگری که در حوزۀ قانونگذاری وجود دارد، بحث رقابت بین دو قوه است. گاهی اوقات دولت لایحه‌ای دربارۀ موضوعی تهیه میکند، مجلس هم می‌رود در همان موضوع یک طرح تهیه میکند. باید گفت شما یک مجموعه هستید، دارید برای یک کشور کار می‌کنید، چرا باهم رقابت می‌کنید؟ بودجۀ کشور، امکانات کشور، نیروی انسانی کشور با این رقابت‌ها هدر می‌رود.
گاهی اوقات هم قوانینی که وضع می‌شود، واکنشی و شتاب‌زده است. مثلاً وزارت ورزش و جوانان با یک سطر و نیم قانون تشکیل شده است یا درخصوص سازمان میراث فرهنگی، دولت موافق تشکیل آن به‌عنوان یک وزارتخانه نبود ولی مجلس گفت که باید تشکیل شود. باز هم مثال می‌زنم، برنامۀ ششم توسعه را دولت قبل در حدود 40 ماده تحویل مجلس داد. ولی مجلس آن را به حدود 130 ماده تبدیل کرد. وقتی این هماهنگی نیست، نتیجه این می‌شود که دولت چیزی را به‌عنوان لایحه داده و در مجلس تبدیل به طرح می‌شود و مجلس این طرح خود را تبدیل به قانون میکند. بعد مجلس از دولت مطالبه میکند که این قانون را اجرا کن!
ممکن است قانونی که مجلس تصویب کرده است با آن لایحه‌ای که دولت باتوجه به امکانات و سیاست‌ها و وعده‌هایی که در انتخابات داده، تهیه و تدوین کرده است، منطبق نباشد و به همین خاطر دولت آن را اجرا نکند. ممکن است آئین‌نامۀ این قانون را وضع نکند یا ممکن است آئین‌نامۀ این قانون را مطابق سلیقۀ خود وضع کند.
این عدم هماهنگی و قوانین شتاب‌زده و واکنشی وجود دارد. معمولاً در دنیا می‌گویند که لایحه پخته‌تر از طرح است. چون در دستگاه مربوطه کارشناسانی هستند که سی یا چهل سال است در این حوزه کار می‌کنند و می‌دانند که در این حوزه کجا خلأ وجود دارد، کجا تعارض وجود دارد و کجا نقیصه وجود دارد. آن را بررسی کرده و تحویل دولت می‌دهند. این لایحه به کمیسیون اصلی و فرعی دولت می‌رود و بررسی و چکش‌کاری می‌شود. همۀ امکانات اجرایی و مالی و انسانی و تشکیلاتی درنظر گرفته می‌شود و بعد تحویل مجلس می‌شود و مجلس در آن حوزه قانونگذاری میکند. اما طرح این گونه است که پانزده نفر از نمایندگان جمع شوند، می‌توانند منشأ پیشنهاد قانون شوند.
یک مشکل دیگر این است که از نهادهای مدنی در وضع قانون استفادۀ کافی نمی‌شود. نهادهای مدنی مانند سمن‌ها، احزاب، انجمن‌های علمی، انجمن‌های صنفی یا نظام‌های صنفی. الان در دنیا می‌گویند شما اگر می‌خواهید دربارۀ یک نهادی، یک نظامی یا یک صنفی قانون وضع کنید، باید با آن نهاد، نظام یا صنف مشورت و نظرخواهی کنید. در آئین‌نامۀ داخلی مجلس بیان شده که عندالزوم مرکز پژوهش‌های مجلس می‌تواند با این نهادها و نظام‌های صنفی، مشورت کند. این عندالزوم درست نیست؛ حتماً باید مشورت شود.
آخرین مشکلی که می‌توانم به‌طور خلاصه دربارۀ مشکلات قانونگذاری در ایران اشاره کنم این است که از ظرفیت اصل 59 قانون اساسی استفاده نمی‌شود. این اصل مربوط به همه‌پرسی است و در قانون اساسی گنجانده شده اما از آن استفاده نمی‌شود. آیا از ابتدای انقلاب تا الان، هیچ مسئلۀ مهمی در کشور به وجود نیامده که از این ظرفیت بشود؟ این اصل می‌گوید در مسائل بسیار مهم اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی، می‌توان با تصویب دو سوم نمایندگان مجلس، از مردم نظرخواهی کرد. (نصاب آن هم بالاست؛ گفته است دو سوم مجموع نمایندگان مجلس) می‌گوید نظری که مردم می‌دهند را به قانون تبدیل. از این ظرفیت هم استفاده نشده است.
این‌ها به‌طور کلی مشکلاتی است که در زمینۀ قانونگذاری در ایران وجود دارد.
نسیم‌آنلاین: فکر می‌کنید چرا تاکنون از ظرفیت اصل 59 استفاده نشده است؟
من معتقدم که ما خیلی دولت‌گرا، نهادگرا و تمرکزگرا هستیم. باید دوباره به مردم برگشت. چون مردم انقلاب کردند، قانون اساسی را تصویب کردند و قانون اساسی را در همه‌پرسی تأیید کردند.
شما شوراهای محلی را نگاه کنید. قانون‌گذارِ اساسی ما یک فصل را به شوراهای محلی اختصاص داده است. ببینید چه جایگاهی برای آن درنظر گرفته است. تا بیست سال بعد از انقلاب اسلامی اصلاً اجرا نشد. سال 1377 اجرایی شد و تا الان چیزی به وظایف و اختیارات آن اضافه نشد.
براساس همان رویکرد سعی شد که همۀ امور در دست دولت مرکزی و دست مجلس باشد. مسائل محلی را باید واگذار کرد. مثلاً همین آلودگی هوا یک مسئلۀ محلی است. تهران دچار آن است ولی ممکن است قزوین دچار آن نباشد، ممکن است یک شهر کوچک دچار آن نباشد.
شاید علت عدم استفاده از ظرفیت اصل 59، این روحیۀ نهادگرایی، دولت‌گرایی، تمرکز گرایی است. اینکه مجلس و دولت فقط تصمیم‌گیری باشند. در هر صورت، یک ظرفیتی است که همۀ جای دنیا استفاده میکند، ما هم باید استفاده کنیم. مردم الان هم مثل مردم سابق نیستند. بالای 90 درصد مردم باسواد هستند؛ در هر خانواده‌ای که شما نگاه می‌کنید، فارغ‌التحصیل کارشناسی و کارشناسی ارشد و دکتری وجود دارد. به‌علاوه، مردم از رسانه‌های مختلف استفاده می‌کنند، اطلاعات آنها بالاست و به‌خوبی هم می‌توانند دربارۀ مسائل مختلف تحلیل کنند و نظر دهند. چرا همچنان از ظرفیت مردم استفاده نمی‌شود؟
نسیم‌آنلاین: مجلس قرار است طرحی را تصویب کند که در آن سلسله‌مراتب بین قوانین مشخص شود. با وجود اینکه قانون مصوب مجلس در این سلسله‌مراتب، از خیلی از مقرره‌های موجود ارزش پایین‌تری دارد آیا مرجع تصویب چنین قانونی باید مجلس باشد؟ یا باید در قانون اساسی و قوانین بالادستی قرار بگیرد؟
قانونِ قانونگذاری را مجلس می‌نویسد. یعنی می‌خواهد به خودش بگوید که ساز‌و‌کار وضع قوانین چگونه باشد. از مرحله‌ای که قانون شروع به وضع می‌شود تعیین میکند که چه کسی باید شروع کند، چه کسی باید لایحه بدهد، چه کسی باید پیش‌نویس آن را تهیه کند، راجع‌به چه مسائل و اصول شکلی و ماهوی باید وضع قاعده کند به‌عبارتی، خودش را محدود و چهارچوب‌مند میکند. در همۀ جای دنیا مجلس این کار را انجام می‌دهد و چنین چیزی در قانون اساسی نمی‌آید.
در اصل 85 و 138 قانون اساسی، سلسله‌مراتب میان هنجارها ذکر شده است؛ اول قانون اساسی، بعد قوانین عادی مصوب مجلس و بعد از آن هم مقررات قرار می‌گیرد. در کنار این‌ها، سیاست‌های کلی نظام هم مطرح است. در ادبیات حقوقی گفته می‌شود جایگاه سیاست‌های کلی نظام بین قانون اساسی و قوانین عادی است. بنابراین، هر طرحی دربارۀ اصول و قواعد قانونگذاری بخواهد وضع شود باید ابتدا نظر قانون اساسی در این زمینه بررسی شود.
قانون اساسی ضمانت اجراهایی را هم گذاشته که این سلسله‌مراتب رعایت شود. مقرراتی که هیئت دولت وضع میکند باید رئیس مجلس روی آنها نظارت کند و اگر شکایت از آنها شد، دیوان عدالت اداری رسیدگی کند. قوانینی که مجلس وضع میکند، شورای نگهبان نظارت میکند که مغایرتی با قانون اساسی و موازین شرعی نداشته باشد.
در بحث نظارت بر حسن‌اجرای سیاست‌های کلی نظام، با مقرراتی که مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال 1384 و 1392 تصویب کرده است و فرمان رهبری درخصوص انتصاب اعضای مجمع تشخیص، یک هیئت عالی نظارت پیش‌بینی شده است که وظیفه‌ی نظارت را برعهده دارد. باید نظارت کند که مصوبات مجلس و دولت، مغایرتی با سیاست‌های کلی نظام نداشته باشد. بنابراین، آن چیزی که ما داریم همین‌هاست.
نسیم‌آنلاین: این طرح چه ویژگی‌هایی دارد و چه تغییراتی قرار است به‌وجود بیاورد؟ آیا ساختار نظام حقوقی ما تغییری خواهد کرد؟
یک سری اصطلاحات در این طرح آمده که اصلاً در نظام حقوقی ما جا افتاده نیست. مانند سیاست‌های اجرایی و سیاست‌های راهنما.
باید یادمان باشد که هرچیزی که قرار است تصویب شود باید در چهارچوب قانون اساسی باشد. چیز اضافه‌ای نباید خلق کرد.
مثلاً در طرح پیش‌بینی شده است که آرای وحدت رویۀ دیوان عالی و دیوان عدالت اداری هم باید به تأیید شورای نگهبان برسد. مگر آرای وحدت رویه چگونه تصویب می‌شوند؟ هیأت عمومی دیوان عدالت یا دیوان عالی نگاه میکند و دربارۀ یک موضوعی که بین شعب مختلف اختلاف‌نظر بود، در چهارچوب قانون، نظر این دسته از قضات یا این شعبه را بر شعبه یا قضات دیگر برتری می‌دهد. این‌ها قرار است به تایید شورای نگهبان برسد. چنین چیزی تا به حالا وجود نداشت.
البته منکر این نباید شد که در برخی کشورها چنین چیزی وجود دارد. مثلاً در آلمان که در حوزه‌های مختلف چندین دیوان عالی دارد، از آرای دیوان عالی کشور می‌شود به دادگاه قانون اساسی شکایت کرد. یعنی، برای هر موضوع باید شکایت صورت بگیرد. ولی نظارت شورای نگهبان در کشور ما نظارت خودکار است و نیاز به شکایت نیست. آیا این توان را شورای نگهبان دارد که همۀ آرای وحدت رویۀ دیوان عالی کشور و دیوان عدالت اداری را بررسی کند؟ آیا روند طولانی نمی‌شود؟ باعث اطالۀ دادرسی نمی‌شود؟ مشکلاتی از این دست را خواهیم داشت.
به‌نظرم، این طرح نیاز به چکش‌کاری دارد. نیاز است که دولت هم مشارکت کند و از دولت مشورت و نظرخواهی انجام شود. این طرح حتماً اصلاحی نیاز دارد.
نسیم‌آنلاین: اشاره کردید که در معاونت حقوقی دولت قبل، پیش‌نویس لایحه‌ای به نام «اصول و قواعد قانون‌نویسی» تهیه شده است. چقدر آن لایحه شبیه این طرح است؟
مبنا و ملاک برای تهیۀ آن لایحه که در نوشتن آن مشارکت داشتم، قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری بود. در لایحه اصول و قواعد قانون نویسی، قانون، آئین‌نامه، تصویب‌نامه، بخشنامه و خط‌مشی تعریف شده بود. در مورد مراحل قانونگذاری و اصولی که به‌لحاظ شکلی باید رعایت می‌شد مطالبی آمده بود. درخصوص سلسله‌مراتب میان هنجارها و اینکه از اشخاص ذی‌نفع، اشخاص ذی‌ربط و نظام‌های صنفی و حرفه‌ای چه مشورت‌هایی بشود صحبت شده بود.
این اصطلاحاتی که من در این طرح می‌بینم، در آن لایحه نبود. چرا؟ چون ملاک ما در تهیۀ لایحه اصول و قواعد قانون‌نویسی، قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری بود. آن چیزی که تهیه شده بود خیلی با این طرح فاصله دارد.
آن لایحه ازطریق معاونت حقوقی ریاست جمهوری تحویل هیئت دولت شده بود. اطلاع ندارم که هیئت دولت آن را به مجلس ارسال کرده بود یا خیر.
نسیم‌آنلاین: در جای‌جای این طرح، به مصوبات شوراهای‌عالی که به فرمان رهبری تشکیل شده‌اند، اشاره شده است. در سلسله‌مراتبی هم که در طرح پیش‌بینی شده است، جایگاه‌های بالایی به این شوراها اختصاص داده شده است. در سال‌های اخیر هم شاهد افزایش تعداد این شوراها و وضع قواعد گوناگون توسط آنها هستیم. این شوراها بر مبنای چه قاعدۀ حقوقی تشکیل می‌شوند و چه جایگاهی در نظام حقوقی دارند؟
در کشور دو نوع شورا وجود دارد. شوراهای‌عالی اداری که در قوۀ مجریه هستند؛ مثل شورای‌عالی اداری که در قانون مدیریت خدمات کشوری پیش‌بینی شده است یا شورای‌عالی میراث فرهنگی یا شورای‌عالی علوم، تحقیقات و فناوری. تقریباً هر دستگاهی یک شورای‌عالی دارد که زیرنظر رئیس جمهور فعالیت می‌کنند. درکنار این‌ها، یک سری شوراهای‌عالی فراقوه‌ای وجود دارد.
چندان با شوراهای‌عالی اداری مشکلی وجود ندارد. در داخل قوۀ مجریه هستند، به‌موجب قانون ایجاد شده‌اند و مصوبه‌ای که دارند در حکم مقررات است و می‌توان از آن در دیوان عدالت شکایت کرد.
تنها یکی از شوراهای‌عالی فراقوه‌ای در قانون اساسی هست و آن هم شورای‌عالی امنیت ملی است. اگر قرار است که شوراهای‌عالی فراقوه‌ای وجود داشته باشد، باید در قانون اساسی ذکر بشود. الان طبق اصل 71 قانون اساسی، مرجع اولیۀ وضع قواعد مجلس است.
خیلی از این شوراها با فرمان رهبری تشکیل می‌شوند. مثلاً شورای‌عالی انقلاب فرهنگی با فرمان امام خمینی (ره) تشکیل شده است یا شورای‌عالی فضای مجازی و شورای‌عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا که با فرمان مقام معظم رهبری تشکیل شده‌اند.
اگر این شوراها در قانون اساسی ذکر نمی‌شود، برای رعایت سلسله‌مراتب میان هنجارها و قواعد حقوقی (که در قانون اساسی آمده)، مصوبات این شوراها باید ذیل قانون مصوب مجلس قرار بگیرند تا مصوباتی خلاف قانون اساسی و خلاف شرع وضع نکنند.
چه کسی بر مصوبات شوراهای‌عالی نظارت کند؟ هم می‌توان گفت شورای نگهبان وهم دیوان عدالت اداری. ترجیح من دیوان عدالت اداری است. چون ممکن است این شوراها تصمیماتی خلاف قانون اساسی، خلاف موازین شرعی یا خلاف قوانین عادی بگیرند. بنابراین، دیوان بهتر است.
مصوبات این شوراها به‌لحاظ سلسله‌مراتب و جایگاه، باید پایین‌تر از سه قوه جای بگیرد. همچنین، نظارت بر فعالیت‌ها و مصوبات این شوراها باید صورت گیرد. اگر صورت نگیرد، مجلس قانونی وضع میکند که همزمان یا بعد از آن، این شوراها به همان مسئله ورود می‌کنند. هرچند که مثلاً به شورای‌عالی انقلاب فرهنگی فرمان داده شده که اگر در یک حوزه‌ای قانونی توسط مجلس وضع شد، شما حق ورود ندارید و بالعکس. ولی بعضاً مشاهده شده که مجلس قانونی وضع کرده و بعد از آن شورای‌عالی انقلاب فرهنگی در همان موضوع مصوبه‌ای داشته که با قانون مجلس مطابقت نداشته است. این در عمل، مشکلاتی ایجاد میکند.
معتقدم که باید مصوبات این شوراهای‌عالی در حکم مقررات باشد تا بتوان از مصوبات این‌ها در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شکایت کرد.
نسیم‌آنلاین: پس منشأ این شوراهای‌عالی فراقوه‌ای که قانون مشخصی هم ندارند، حکم حکومتی است؟
بله، حکم حکومتی ولی فقیه است.
نسیم‌آنلاین: ستاد ملی مقابله با کرونا چطور؟
ستاد ملی مقابله با کرونا در سال 1398 با تصمیم شورای‌عالی امنیت ملی تشکیل شد. درحالیکه براساس اصل 79 قانون اساسی، حکومت نظامی ممنوع است، در شرایط جنگ و اضطراری می‌توان محدودیت‌های ضروری را برای سی روز برقرار کرد. اگر مدیریت شرایط اضطراری لازم بود ادامه پیدا کند با تمدید مجلس ممکن بود. ولی این اصل اجرا نشد.
مجلس وقتی کرونا آمد به مرخصی رفت و کلاً تعطیل شد. دولت ماند و کرونا. دولت از شورای‌عالی امنیت ملی مصوبه‌ای گرفت و ستاد ملی مقابله با کرونا را ایجاد کرد و محدودیت‌هایی برای جلوگیری از شیوع و همچنین مقابله با کرونا وضع کرد. درحالیکه اصل 79 باید اجرا می‌شد که نیاز به مصوبۀ مجلس داشت.
نسیم‌آنلاین: مفاهیم بدیع و نویی که در این طرح آمده مثل فرمان ولی فقیه یا سیاست‌های راهنما یا سیاست‌های اجرایی از لحاظ حقوقی سابقه و عقبه‌ای دارند؟
صحبت دربارۀ مصوبات، قوانین و مقررات باید براساس قانون اساسی صورت بگیرد. قانون اساسی فقط خودِ قانون اساسی، سیاست‌های کلی نظام، قوانین مصوب مجلس و مقررات را به رسمیت می‌شناسد.
برنامه و خط‌مشی دولت در اصل 134 وجود دارد. در چهارچوب قوانین موجود است که دولتی که انتخاب می‌شود، برنامه و خط‌مشی خود را همراه هیأت وزیران به مجلس معرفی میکند. دولت می‌گوید برای حل مشکلات کشور، برنامه و خط‌مشی من این است.
ولی در قانون اساسی، سیاست اجرایی و سیاست راهنما وجود ندارد. اگر بخواهید اسم هر مصوبه‌ای را بیاورید، باید به قانون اساسی برگردید.
درخصوص فرمان ولی فقیه، در اصل 57 قانون اساسی بحث نظارت رهبری بر قوا وجود دارد. در موارد استثنایی، در موارد نظارت یا در بحث حل معضلات نظام، طبق اصل 110 قانون اساسی ایشان حکم حکومتی صادر می‌کنند.
البته در قانون اساسی حکم حکومتی ذکر نشده است؛ اما رهبری زمانی که می‌خواهد نظارت کند باید ازطریق یک فرمانی باشد که در ادبیات حقوقی به آن حکم حکومتی می‌گویند.
خارج از قانون اساسی را نباید پذیرفت و خارج از آن نمی‌توان حرکت کرد.
نسیم‌آنلاین: در تبصرۀ مادۀ 6 این طرح آمده است که احکام و قوانینی که جنبۀ موقت دارند، مانند قانون بودجه یا قانون برنامه پنج‌ساله، نمی‌توانند قانون دائمی را وضع یا نسخ کنند. در این سال‌ها با مسئله‌ی وضع قوانین و احکام دائمی در قوانین موقت مواجه بودیم. این فرآیند دور زدن قانونگذاری بود یا این فرآیند کار درستی بود و این طرح مقررۀ اشتباهی پیش‌بینی کرده است؟
قانون یک قاعدۀ کلی، عام، لازم‌الاجرا و دائمی است. البته، دائمی به این معنی نیست که الی‌الابد این قانون باشد؛ بلکه هر زمان لازم شد می‌توان آن را اصلاح کرد.
قانون برنامه و قانون بودجه موقتی هستند. نباید در این قوانین، احکام دائمی پیش‌بینی کرد. به همین خاطر در سال 1396 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعۀ کشور نوشته شد.
گاهی در عمل مشاهده می‌شود که در قانون برنامه، تأسیس سازمان یا نهادی پیش‌بینی شده است. ولی به‌موجب قانون برنامه، اگر نهاد و دستگاهی تأسیس شود، با پایان برنامه آن نهاد و دستگاه منحل نمی‌شود.
مسئلۀ دیگر این است که در قوانین برنامه، احکام قوانین موجود تکرار می‌شود. انگار قانون برنامه قانونی است که هر دستگاهی می‌خواهد در آن نقشی داشته باشد و فصلی به خود اختصاص دهد.فصل را که نگاه می‌کنید، می‌بینید که تکرار مواد قانون برنامۀ قبلی است.
مشابه رقابتی که بین مجلس و دولت سر قانونگذاری به وجود آمده است، اینجا بین دستگاه‌ها و در خود دستگاه‌ها وجود دارد که به دنبال سهم‌خواهی در قانون برنامه هستند. چرا؟ چون فکر می‌کنند اگر اسم‌شان نیاید، ممکن است بودجۀ کافی نتوانند دریافت کنند.
این هم به این بر می‌گردد که در کشور ما قانونِ قانون‌نویسی وجود ندارد. این قانون به شما می‌گوید که در قانون دائمی چه بنویسید، در قانون برنامه چه بنویسید، در قانون بودجه چه بنویسید و در قوانین آزمایشی چه بنویسید.
نکتۀ دیگر آنکه، طبق آماری که از ابتدای برنامۀ اول تا برنامۀ ششم گرفته شده است، به حدود 20 تا 30 درصد اهداف برنامه‌ها جامۀ عمل پوشیده است. باید این مسئله آسیب‌شناسی شود.
نسیم‌آنلاین: در مادۀ 33 این طرح یک توسعه‌ای در صلاحیت‌های شورای نگهبان اتفاق افتاده است. می‌گوید مصوبات شوراهایی که به‌موجب قانون اساسی یا حکم ولی فقیه تشکیل می‌شود و آرا وحدت رویۀ دیوان عالی و دیوان عدالت اداری و آرا ایجاد رویۀ دیوان عدالت، باید به تأیید شورای نگهبان برسد. زمان آن هم ده روزی نیست که در قانون اساسی برای بررسی مصوبات مجلس توسط شورای نگهبان پیش‌بینی شده است، بلکه زمان آن سی روز است. این ماده چه ازلحاظ زمانی و چه ازلحاظ توسعۀ صلاحیت‌های شورای نگهبان خلاف قانون اساسی نیست؟
از این لحاظ که نظارتی بر نهادهایی که مصوباتی در این سلسله‌مراتب وضع می‌کنند، شکل بگیرد موافقم. ولی بهتر می‌شد اگر این تصمیمات به‌منزلۀ مقررات باشد و شکایت از آنها در دیوان عدالت اداری رسیدگی شود یعنی در این طرح به جای شورای نگهبان، دیوان عدالت اداری قرار بگیرد.
البته درهرصورت با نظارت بر عدم مغایرت مصوبات نهادها با قانون اساسی و شرع موافقم.
چرا دیوان عدالت را ترجیح می‌دهم؟ چون شورای نگهبان به‌اندازۀ کافی وظایف و اختیارات گسترده دارد و فکر می‌کنم با تشکیلات موجود اگر دوباره بخواهیم یک بار اضافه بر دوش شورا بگذاریم، کار شورا سنگین‌تر می‌شود.
نسیم‌آنلاین: یعنی به‌نظر شما انطباق آرا وحدت رویه دیوان عالی و دیوان عدالت اداری و آرا ایجاد رویه دیوان عدالت با قانون اساسی باید بررسی شود؟
معتقدم این آرا باید در چهارچوب قانون اساسی باشند. در برخی کشورها هم چنین چیزی وجود دارد.مثلاً در آلمان، ایتالیا و اسپانیا می‌توان از آرای دیوان عالی شکایت کرد.
آرا وحدت رویه و ایجاد رویه باید منوط به این بشود که اگر کسی از آنها شکایت کرد، برای بررسی به شورای نگهبان برود. شورای نگهبان نمی‌تواند به بررسی همۀ این آرا برسد. چون الان شکایت از شرعی بودن مقررات به شورای نگهبان می‌رود، مصوبات مجلس برای بررسی به شورای نگهبان می‌رود، اساسنامۀ دستگاه‌های دولتی برای بررسی به شورای نگهبان می‌رود، این را هم بخواهید به صلاحیت‌های شورا اضافه کنید، آیا از توان شورای نگهبان خارج نیست؟
نسیم‌آنلاین: هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص در مادۀ ۳۳ این طرح به رسمیت شناخته شده است. وظیفۀ این هیئت تطبیق مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی است. به عبارت دیگر، علاوه‌بر تطبیق با شرع و قانون اساسی، یک نظارت جدید هم بر قوانین و مقررات و آرای وحدت رویه و مصوبات شوراهای عالی اضافه شده است و آن هم نظارت هیئت عالی نظارت مجمع است. این مسئله خلاف قانون اساسی نیست؟
طبق اصل ۱۱۰ قانون اساسی، نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام با رهبری است. ایشان هم چنین وظیفه‌ای را به هیئت عالی نظارت مجمع تفویض کرده‌اند.
پنج، شش سالی است که مجلس و دولت با هیئت عالی نظارت مجمع تشخیص مشکلاتی پیدا کردند. چون مصوبه‌ای که وضع می‌کنند برای بررسی مغایرت با شرع و قانون اساسی باید به شورای نگهبان برود. علاوه بر این برای تطبیق با سیاست‌های کلی نظام باید به مجمع تشخیص مصلحت نظام برود. لذا، مقداری فرآیند قانونگذاری مشکل شده است.
در یکی دو سال گذشته نیز مجمع به مقررات ورود کرده است. درست است که در قانون اساسی بیان شده که نظارت بر حسن‌اجرای سیاست‌های کلی نظام با مقام معظم رهبری است ولی آیا این هیئت، توان و تخصص این کار را دارد؟
براساس آمار حدود شصت هزار مصوبۀ هیئت دولت وجود دارد. در هفته دو جلسۀ هیئت دولت با مصوبات متعدد برگزار می‌شود.
همۀ این مصوبات در دستگاه‌های مربوطه، در کمیسیون‌های تخصصی و فنی هئیت دولت بررسی می‌شود. بعد از آن رئیس مجلس اعلام میکند که خلاف قانون نیست. آیا هیئت عالی نظارت مجمع می‌تواند بر حسن‌اجرای همۀ مقررات و تطبیق آنها با سیاست‌های کلی نظام نظارت کند؟چقدر مجمع افراد متخصص در این حوزه دارد؟
فراتر از این، آیا نظارت بر حسن‌اجرای سیاست‌های کلی نظام به معنی تطبیق مصوبات دولت و مجلس با سیاست‌های کلی است؟ این باید بررسی شود.
نسیم‌آنلاین: این طرح هرم قواعد لازم‌اجرا را تعیین کرده است که از بالا به پایین بدین شکل است: احکام و فرامین ولی فقیه، سیاست‌های کلی نظام، سیاست‌های راهنما، قوانین، آرای وحدت رویه و ایجاد رویۀ دیوان عدالت اداری، سیاست‌های اجرایی، آئین‌نامه‌ها و تصویب‌نامه‌ها و آخر هم بخشنامه‌ها. این هرم از لحاظ حقوقی درست است؟
از لحاظ حقوقی در اصل 85 و 138 قانون اساسی آمده است؛ قانون اساسی، سیاست‌های کلی نظام، قوانین مصوب مجلس، مقررات. مواردی که در این طرح آمده است در قانون اساسی نیست. اگر تصویب هم شود با قانون اساسی انطباق ندارد.
چرا آرای دیوان عدالت در جایگاه پایین‌تری از دیوان عالی قرار داده شده است؟ واقعاً ازلحاظ شکلی آرای دیوان عالی بر آرای دیوان عدالت برتری دارد؟
شاید علت آن این است که در قانون دیوان عدالت اداری، مرجع حل تعارض میان دیوان عدالت و دادگاه‌ها و مراجع غیر قضایی دیوان عالی کشور است. در ایران مانند فرانسه دادگاه حل تعارض وجود ندارد که بین شورای دولتی (مشابه دیوان عدالت) و دیوان عالی کشور حل تعارض کند.
نسیم‌آنلاین: اگر نکتۀ پایانی دارید بفرمایید.
یکی از نکات در زمینۀ قانونگذاری این است که قانونگذاری باید ناشی از مطالبات، نیازها، خواسته‌ها و مشکلات مردم صورت بگیرد. الان این‌گونه نیست. علاوه‌بر مشکلاتی که ذکر شد، وقتی قرار است قانون وضع شود به جامعه نگاه نمی‌شود. دغدغۀ مسئولان باید دغدغۀ مردم باشد.
الان مشکلات کشور ما چیست؟ تورم، بیکاری، مهاجرت نخبگان، مهاجرت اتباع همسایه به کشور ما، مشکلات زیست‌محیطی، پسماند و غیره. این‌ها مشکلات جامعه است. برای این مشکلات حتماً نباید قانونگذاری شود. ممکن است قانون وجود داشته باشد ولی آن را اجرا نشود. یکی از مشکلات ما همین است. قانون به‌اندازۀ کافی وجود دارد، دوازده هزار قانون داریم. ولی اجرا نمی‌شود.
گاهی اوقات باید تصمیم‌گیری بشود که مسئله چیست؟ الان مسائل ما یکی نیست. دغدغۀ دولت چیز دیگری است.
ما باید به مسائل مشترکی برسیم. الان فاصله داریم. باید ببینیم جامعه چه می‌گوید. برخی نظر جالبی دارند و می‌گویند که اگر بخواهید در جامعه نظر‌سنجی کنید، با نظرخواهی از سی نفر مشکلات جامعه مشخص می‌شود. بعد باید در این حوزه‌ها قانونگذاری بشود. اگر قانون وجود دارد، باید آن را اجرا کرد. اگر قانون اشکال دارد، باید آن را اصلاح یا لغو کرد.
در نهایت، باید در قانونگذاری فقط به مردم و به منافع ملی نگاه کرد. به چیز دیگری نباید توجه کرد. دولتمردان باید تابع مردم باشند، نه بالعکس. اگر این کار انجام بشود خیلی از مسائل ما حل می‌شود.
