آمبودزمان دوای چه دردی است؟

نسیم‌آنلاین؛ علی رحیمی: به گمان برخی از استادی حقوق عمومی، آمبودزمان یا دادآور راه خروج کشور از بن‌بست فساد است. نمونۀ این موضع‌گیری را در مصاحبۀ ماه گذشتۀ نسیم‌آنلاین با دکتر دانش شهرکی در رابطه با قانون جدید دیوان می‌بینیم. فهم بیشتر این موضوع و صحت‌سنجی این مسئله مستلزم شناخت دقیق مفهوم و کاربرد نهاد آمبودزمان است. بر همین مبنا در ابتدا به ریشۀ تاریخی این نهاد و پس از آن به کاربرد آن خواهیم پرداخت.

اولین آمبودزمان

ریشۀ تاریخی اولین آمبودزمان مانند ریشۀ خود واژۀ آمبودزمان سوئدی است. اولین آمبودزمان مدرن در سال 1908 در سوئد ایجاد شد. البته برخی برای این نهاد ریشه‌ای شرقی قائل هستند و معتقدند نهاد آمبودزمان به تقلید از دیوان مظالمی که در دورۀ سلجوقیان و غزنویان وجود داشت ایجاد شده است. برخی دیگر معتقدند که پادشاه سوئد این ایده را از دفتر قاضی‌القاضات ترکیه الگوبرداری کرده است.[1]

دیوان مظالم محلی بود برای رفع ظلم و ستم از شهروندان به این شکل که رئیس این دیوان نامه‌هایی را از سوی مردم دریافت می‌کرد و به دست خلیفه می‌رساند. از نظر شکلی دستورات و تصمیمات این دیوام لازم‌الاتباع بود. نقش و تعریف آمبودزمان غربی هم به صورت تقریبی به همین شکل است. آمبودزمان نهادی است که به عنوان نمایندۀ مردم در برابر نقض حقوق آن‌ها واکنش نشان می‌دهد و تعهدات دولت (به معنای عام) نسبت به مردم را مورد پیگیری قرار می‌دهد. امکان دارد این نهاد در یک فرد یا یک دفتر و سازمان متجلی باشد.

درباره مرجع ایجاد‌کنندۀ نهاد آمبودزمان و میزان یا شکل ضمانت اجرایی که این نهاد با پشتوانۀ آن فعالیت می‌کند، نظرات متعددی وجود دارد. برای نمونه دکتر دانش شهرکی در مصاحبه با نسیم آنلاین این نهاد را نهادی کاملاً مردم نهاد می‌داند: «آمبودزمان  (Ombudsman) یعنی ساختاری نظارتی که کاملاً مردم‌نهاد باشد و کارویژه‌ی آن پیگیری امور مردم است.» از طرفی با توجه به تجربۀ سایر کشورها و نظریات حقوق‌دانان مختلف می‌توان این گونه برداشت کرد که در کشورهای متفاوت با توجه به شکل ساختاری نظام حقوقی آن کشور، نهاد آمبودزمان شکل متفاوتی دارد. برای مثال در انگلستان، کمیسر پارلمانی وظایف نهاد آمبودزمان را بر عهده دارد. این شخص توسط کمیتۀ منتخب کمسیر پارلمانی به پادشاه پیشنهاد شده و توسط وی انتخاب می‌شود. یا در کشور فرانسه که بخشی از نظام حقوقی کشور ما ملهم از نظام حقوقی این کشور است، تا قبل از اصلاحات قانون اساسی سال 2008 در مقام مدیاتور متجلی بود که به نسبت مقامی اداری مستقلی بود که توسط رئیس جمهور فرانسه انتخاب می‌شد. پس از اصلاحات سال 2008 وظایف نهاد آمبودزمان را نهادی با عنوان مدافع حقوق شهروندان بر عهده داشت.[2] در ایران هم سازمان بازرسی کل کشور نهادی است که با الهام از مفهوم آمبودزمان ایجاد شده است و تا حدی عهده‌دار وظایف این نهاد است. اصل 177 قانون اساسی: «بر اساس حق نظارت قوه قضاییه نسبت به حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاه‌های اداری، سازمانی به نام «سازمان بازرسی کل کشور» زیر نظر رئیس قوه قضاییه تشکیل می‌گردد. حدود اختیارات و وظایف این سازمان را قانون تعیین می‌کند.»

همانطور که از محتوای اصل 177 مشخص است، سازمان بازرسی کل کشور در ایران ذیل قوۀ قضائیه تعریف شده است. در سایر کشورها هم سازوکار یکسانی برای ایجاد آمبودزمان وجود ندارد و آمبودزمان معمولاً ذیل یکی از قوا و یا به صورت مردم‌نهاد و مستقل ایجاد می‌شود.

نکته‌ای که باید به آن توجه کرد این است که حتی در آن نظام‌های حقوقی‌ای که آمبودزمان را ذیل یکی از قوا تعریف می‌کنند، این نهاد از استقلال قابل‌توجهی برخوردار است. موضوعی که مع‌الاسف در تعریف سازمان بازرسی کل کشور در ایران به درستی رعایت نشده است.

آمبودزمان چه دردی از ما دوا می‌کند؟

با فهم ابعاد نهاد آمبودزمان باید نقش و کاربرد این نهاد را با دقت بیشتری مورد بررسی قرار داد. نیاز به ایجاد نهاد آمبودزمان یا دادآور اساساً از این جهت شکل گرفت که حکومت‌ها تعهداتی به مردم خود داشتند و مردم نیاز داشتند که بتوانند با ضمانت اجرایی جدی این تعهدات را پیگیری کنند. آمبودزمان ماحصل تمام تلاش‌هایی است که پیش از آن برای ایجاد این ضمانت اجرا انجام شده بود. پرواضح است، بنا بر توضیحاتی که دربارۀ جایگاه آمبودزمان در دفاع از حقوق شهروندی دادیم، وابستگی بیش از اندازۀ این نهاد به یکی از قوا یا نهادها با شکل‌گیری نوعی تعارض منافع منجر به ناکارآمدی این نهاد مهم خواهد شد. سوالی که اینجا باید به آن پاسخ دهیم این است که سازمان بازرسی کل کشور در ایران تا چه حد توانسته است وظایف نهاد دادآور را انجام دهد و خلاء این نهاد در نظام حقوقی ما را جبران کند؟

به نظر می‌رسد اجماع حقوق‌دانان، فعالان سیاسی و حتی بخش مهمی از بدنۀ قوۀ قضائیه این مسئله است که سازمان بازرسی کل کشور با توجه به امکان‌ها و محدودیت‌های قانونی آن و وابستگی این نهاد به قوۀ قضائیه تاکنون نتوانسته است این نقش را در نظام حقوقی ما ایفا کند. در واقع در نظام حقوقی ما وظایف آمبودزمان به نحوی میان دیوان عدالت اداری، دادستانی و بازرسی کل کشور تقسیم شده است که هر کدام به شکلی نتوانسته‌اند این وظایف را به خوبی انجام دهند.

ضعف سازمان بازرسی کل کشور و نیاز جدی ما به نهاد آمبودزمان آنجایی خودش را به خوبی نشان می‌دهد که می‌بینیم که آقای رئیسی در زمان تصدی ریاست سازمان بازرسی کل کشور نهادی را با عنوان آمبودزمان آسیایی ذیل این سازمان ایجاد می‌کند.

اما مسئله اینجاست که ما با این نهادها تا چه اندازه توانسته‌ایم از حقوق مردم دفاع کنیم؟ به نظر می‌رسد می‌توان به شیوه‌های متفاوتی از نهاد آمبودزمان فکر کرد. شاید بیشتر کردن استقلال این نهاد یا تعریف مفهوم آمبودزمان مردمی در کنار NGOها و امکان تأسیس مردمی آن یا حتی خارج شدن وظایف این نهاد از ذیل قوۀ قضائیه و سپردن آن به قوۀ دیگری بتواند تا حدی کارآیی این نهاد  در ایران را احیا کند.